Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима - ICESCR

 

Општи коментар бр. 3:  Природа обавеза држава уговорница (чл. 2, ст. 1 Пакта)

Пето заседање (1990)

 

 

1. Члан 2 је од посебног значаја за потпуно разумевање Пакта и мора се посматрати у светлу свих осталих одредби Пакта. Он описује природу општих правних обавеза које су прихватиле државе уговорнице Пакта. Те обавезе укључују и оно што би се могло дефинисати као (сходно раду Међународне правне комисије) обавезе деловања, као и обавезе постизања резултата. Мада се понекад велики значај придаје разлици између формулација које се користе у овој одредби и оној садржаној у еквивалентном чл. 2 Међународног пакта о грађанским и политичким правима, постојање значајних сличности те две одредбе се неретко занемарује. Конкретно, док Пакт предвиђа постепено остваривање права уз признавање постојања ограничења услед недостатка расположивих средстава, он такође намеће различите обавезе с непосредним дејством. Међу њима, две су од посебног значаја за разумевање праве природе обавеза држава уговорница. Једна од њих, која је обрађена у посебном коментару и која ће бити предмет разматрања на шестом заседању Комитета је «гарантовање» да ће релевантна права «бити вршена без дискриминације...» 

2. Друга обавеза из чл. 2 ст.1 је «предузети кораке», која само по себи није ни одређена нити ограничена другим факторима. Пуно значење овог израза може се такође појаснити поређењем различитих језичких верзија: на енглеском се користи  «предузети кораке» (to take steps), на француском «деловати» (с’еngage a agir), а на шпанском «усвојити мере» (а аdoptar medidas). Мада је могуће постепено достићи пуно остваривање релевантних права, кораке ка том циљу треба предузети у разумно кратком временском периоду по ступању на снагу Пакта у одређеној држави. Такви кораци треба да буду промишљени, конкретни и усмерени што је могуће јасније ка испуњавању обавеза признатих у Пакту. 

3. Средства која треба користити да би се испуниле обавезе у погледу предузимања корака наведена су у чл. 2 ст.1 и подразумевају «сва погодна средства, укључујући ту нарочито усвајање законодавних мера». Комитет признаје да је у многим случајевима доношење закона веома пожељно, а у неким случајевима и неопходно. На пример, делотворна борба против дискриминације ће вероватно бити тешка уколико не постоји ваљан правни основ за предузимање одговарајућих мера. Законодавство је такође неопходно ради регулисања области као што су здравље, заштита мајки и деце, образовање, као и питања на која се односе чланови 6 до 9. 

4. Комитет наводи да су државе уговорнице углавном савесно и детаљно наводиле бар поједине законске мере које су предузеле у том погледу. Међутим, Комитет жели да истакне да усвајање законских мера, што Пакт конкретно предвиђа, ни у ком случају није једина обавеза држава уговорница. Формулација «свим погодним средствима» мора се тумачити баш онако како гласи. Док свака држава уговорница мора сама да одлучи која су средства погодна у одређеним околностима у односу на свако појединачно право, та њихова особина неће увек бити очигледна. Стога је пожељно да извештаји држава уговорница не указују само на предузете мере, већ и на основу чега их оне сматрају «најпогоднијим» у датим околностима. Међутим, Комитет је тај који даје коначну оцену о томе да ли су предузете све погодне мере. 

5. Погодне мере за заштиту права би, осим закона, могле укључивати и обезбеђивање правних лекова који се могу сматрати применљивим у правном системом одређене државе. Комитет констатује да, на пример, уживање признатих права без дискриминације, често може бити на одговарајући начин унапређено делом и одредбама о другим делотворним правним лековима. Заиста, државе уговорнице које су такође и уговорнице Међународног пакта о грађанским и политичким правима су већ обавезане  члановима 2 ст.1 и 3, 3 и 26 тог Пакта да обезбеде да свака особа чија су права или слободе (укључујући и право на једнакост и недискриминацију) које признаје Пакт повређене, «добије право на делотворан правни лек» (чл. 2 ст. 3а). Такође, постоји велики број других одредби Међународног пакта о економским, социјалним и културним правима укључујући чланове 3, 7 (а), 8, 10 ст. 3, 13 ст. 2(а), ст. 3 и 4 и 15 ст.3, које је могуће непосредно примењивати кроз правосудне или друге органе у многим националним правним системима. Стога су неодрживе тврдње да ове одредбе суштински нису самоизвршиве.  

6. Тамо где су усвојени закони ради остваривања права која признаје Пакт, Комитет би волео да буде информисан, између осталог, о томе да ли такви закони омогућавају право поступања у корист појединаца или група које сматрају да њихова права нису у потпуности остварена. У случајевима где су одређена економска, социјална и културна права призната уставом или где су одредбе Пакта директно инкорпорисане у домаће право, Комитет би желео да буде информисан о мери у којој се ова права сматрају применљивим (тј. могу ли се странке на њих позивати пред судом). Комитет би такође желео да прима конкретне информације о свим случајевима у којима су постојеће уставне одредбе које се односе на економска, социјална и културна права ослабљене или значајно измењене. 

7. Остале мере које се такође могу сматрати «погодним» у смислу чл. 2 ст. 1 могу укључивати и административне, финансијске, образовне и друштвене мере. 

8. Комитет констатује да обавезу «предузимати кораке ... свим расположивим средствима укључујући нарочито усвајање законодавних мера» може испуњавати свака држава са демократском влашћу која поштује сва људска права, без обзира на врсту друштвеног или економског уређења. Према томе, Пакт је неутралан у погледу политичког и економског система и његова начела се не могу прецизно тумачити као она која дају предност социјалистичком, капиталистичком или комбинованом систему, централистичкој или лаиссез-фаире економији, или неком другом систему. У том смислу Комитет реафирмише чињеницу да су права призната Пактом погодна за остваривање у контексту било ког облика економског и политичког система, под условом да такав систем прихвата и одражава међузависност и недељивост две групе људских права, како је између осталог афирмисано и у преамбули Пакта. Комитет у том смислу такође наглашава значај других људских права, поготово права на развој.     

9. Основна обавеза постизања резултата изражена у чл. 2 ст. 1 подразумева предузимање корака «у циљу постепеног обезбеђења пуног остваривања права признатих» Пактом. Термин «постепено остваривање» се често користи ради описивања сврхе овог дела реченице. Појам постепеног остваривања представља признање чињенице да потпуну реализацију свих економских, социјалних и културних права углавном неће бити могуће остварити у кратком временском року. У том смислу се обавезе битно разликују од онога што је предвиђено чланом 2 Међународног пакта о грађанским и политичким правима који подразумева непосредну обавезу поштовања и обезбеђивања релевантних права. Ипак, чињеница да Пакт предвиђа постепено остваривање свих права не би смело бити погрешно протумачено - да је обавеза лишена сваког суштинског садржаја. С једне стране, овај приступ омогућава неопходну флексибилност и одсликава стварност и тешкоће са којим се земље суочавају да би обезбедиле пуно остваривање економских, социјалних и културних права. С друге стране, формулација се мора тумачити у светлу општег циља, раисон д'етре Пакта који треба да утврди јасне обавезе држава уговорница у погледу пуног остваривања права о којима је реч. Она тиме намеће обавезу што експедитивнијег  и делотворнијег кретања  ка том циљу. Штавише, све намерне ретроградне мере у том погледу морају бити веома пажљиво размотрене и  у потпуности оправдане уз упућивање на сва права која су гарантована у Пакту и у контексту пуне употребе свих расположивих средстава.  

10. На основу обимног искуства које су Комитет и тело које му је претходило стекли током више од деценије разматрања извештаја држава уговорница, Комитет је мишљења да свака држава уговорница има минималну основну обавезу да обезбеди минималне основне нивое за уживање сваког појединачног права. Тако, на пример, држава уговорница у којој постоји значајан број појединаца којима је ускраћена основна исхрана, основни вид здравствене заштите, основни услови становања или пребивања, или основни облици образовања, није на први поглед у могућности да испуни своје обавезе према Пакту. Уколико би се Пакт тумачио као да не успоставља тај минимум обавезе, био би лишен суштинског разлога свог постојања. Исто тако, мора се констатовати да свака оцена о томе да ли је држава испунила своје минималне основне обавезе мора такође узети у обзир финансијска ограничења у дотичној земљи. Члан 2 ст. 1 обавезује сваку државу уговорницу да предузме потребне кораке «до максимума расположивих средстава». Да би држава уговорница могла да припише неуспех у остваривању макар минимума основних обавеза недостатку расположивих средстава, она мора показати да је уложила максималан напор да употреби сва средства која су јој на располагању да би приоритетно задовољила минимум својих обавеза. 

11. Међутим, Комитет жели да истакне да чак и тамо где су расположива средства очигледно неадекватна, државе уговорнице и даље имају обавезу да се труде да обезбеде најшире могуће уживање релевантних права у датим околностима. Штавише, обавезе праћења степена остваривања, или још важније неостваривања, економских, социјалних и културних права, и развијања стратегија и програма за њихово унапређење, нису никако условљене ограниченошћу средстава. Комитет се већ бавио овим питањима у свом Општем коментару бр. 1 (из 1989. године). 

12. Комитет такође подвлачи чињеницу да чак и у временима оштрих ограничења средстава било због процеса прилагођавања, економске рецесије или других фактора, угрожени чланови друштва свакако морају бити заштићени усвајањем релативно јефтиних конкретних програма. У подршку оваквом приступу, Комитет указује на анализе коју су припремили УНИЦЕФ под називом «Прилагођавање са људским ликом: заштита угрожених и унапређивање раста»,^[1] УНДП у свом «Извештају о људском развоју»⁵из 1990.и анализи Светске банке у «Извештају о развоју света» из 1990.^[2] 

13. Последњи део члана 2 ст. 1 на који се мора скренути пажња, је да је потребно да свака држава уговорница «предузима кораке, како путем властитог напора тако и кроз међународну помоћ и сарадњу, нарочито на економском и техничком плану...». Комитет подвлачи да су формулацијом «до максимума својих расположивих средстава» аутори Пакта намеравали да укажу на средства која постоје у самој држави, као и на она које међународна заједница може да пружа кроз међународну сарадњу и помоћ. Штавише, основна улога овакве сарадње у олакшавању остваривања релевантних права је додатно наглашена у конкретним одредбама у члановима 11, 15, 22 и 23. Комитет је у погледу чл. 22 већ скренуо пажњу у Општем коментару бр. 2 (1990) на неке могућности и обавезе које постоје  у односу на међународну сарадњу. Члан 23 такође јасно прецизира «пружање техничке помоћи»  као и друге активности као средстава "међународне акције за остварење признатих права..." 

14. Комитет жели да истакне да, у складу са члановима 55 и 56 Повеље Уједињених нација, општим принципима међународног права и одредбама самог Пакта, међународна сарадња у циљу развоја и остваривања економских, социјалних и културних права јесте обавеза свих држава. То нарочито важи за оне земље које су у том погледу у могућности да помогну другима. Комитет посебно подвлачи важност Декларације о праву на развој коју је Генерална скупштина усвојила Резолуцијом 41/128 од 4. децембра 1986. године, као и потребу да државе уговорнице узимају у обзир сва начела која су у њој призната. Комитет истиче да ће пуна реализација економских, социјалних и културних права остати неиспуњена тежња многих земаља уколико не буде постојао активан програм међународне помоћи и сарадње свих оних држава које су у стању да помогну. У том погледу, Комитет такође подсећа на ставове у свом Општем коментару бр. 2 (1990).

 

[1] G.A.  Cornia, R.  Jolly and F.  Steward, Eds., Oxford, Clarendon Press, 1987. ⁵ Oxford, Oxford University Press, 1990.

[2] Ibid.