Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима - ICESCR

 

Општи коментар бр. 9: Примена Пакта у државама уговорницама

Деветнаесто заседање (1998)

 

А. Обавеза примене Пакта у домаћем праву 

1. У свом Општем коментару бр. 3 (1990) о природи обавеза држава уговорница (чл. 2, ст. 1 Пакта)¹⁵ (1) Комитет је разматрао питања природе и обима обавеза држава уговорница. Овај Општи коментар има за циљ да детаљније обради одређене већ размотрене елементе. Главна обавеза коју Пакт уводи је да државе уговорнице омогуће примену права гарантованих Пактом. Захтевом да власти то учине "свим расположивим средствима", Пакт усваја широк и флексибилан приступ који уважава особености правних и административних система сваке појединачне државе, као и друге релевантне околности. 

2. Међутим, ова флексибилност постоји упоредо с обавезом сваке државе уговорнице да употреби сва расположива средства како би примењивала права гарантована Пактом. Основни захтеви међународних норми о људским правима морају бити узети у обзир у том погледу. Зато домаћи правни поредак сваке државе уговорнице мора на одговарајући начин да признаје норме Пакта и омогући одговарајућу одштету или правне лекове свим угроженим појединцима или групама; такође морају бити уведени и механизми којим ће власти одговарати за свој рад. 

3. Питања која се односе на примену Пакта у државама уговорницама морају бити размотрена у светлу два принципа међународног права. Први, наведен у чл. 27 Бечке конвенције о уговорном праву предвиђа да^[1] (2) "(а) уговорна страна не сме да се позива на одредбе домаћег законодавства како би оправдала неспровођење уговора." Другим речима, државе би требале да измене домаћи правни поредак како би омогућиле примену својих уговорних обавеза. Други принцип налази се у чл. 8 Универзалне декларације о људским правима и по њему "свако има право на делотворан правни лек пред надлежним националним судовима против дела којима се крше основна права која су му призната уставом или законима". Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима нема непосредног пандана члану 2, ст. 3(б) Међународног пакта о грађанским и политичким правима који обавезује државе уговорнице да, између осталог, "развијају могућности правних лекова". Без обзира на то, држава уговорница која жели да се оправда што није обезбедила домаће правне лекове за повреде економских, социјалних и културних права дужна је да покаже или да постојећи правни лекови не представљају `погодна средства` у смислу чл. 2, ст. 1 Пакта о економским, социјалним и културним правима или да нису неопходни обзиром да постоје друга средства. Ово ће бити тешко доказати и Комитет сматра да у већини случајева друга средства која се користе могу бити неделотворна ако нису оснажена или допуњена правним лековима. 

Б. Статус Пакта у домаћем правном поретку 

4. Опште узев, правно обавезујући међународни стандарди људских права требало би да се одмах и непосредно примењују у правном систему сваке државе уговорнице и тако омогуће појединцима да траже поштовање својих права пред националним судовима и трибуналима. Правило по ком се морају исцрпсти домаћи правни лекови оснажује примат националних правних лекова у том погледу. Постојање и даљи развој међународних процедура за решавање појединачних представки јесу важни, али овакве процедуре на крају крајева представљају само допуну домаћим правним лековима. 

5. Пакт не наводи којим конкретним средствима треба обезбедити његово спровођење у домаћем правном поретку. Не садржи одредбу која предвиђа инкорпорирање целог Пакта или налаже државама да му доделе неки одређен статус у домаћем праву. Премда свака држава уговорница одлучује о прецизном методу по ком ће се права гарантована Пактом примењивати у домаћем праву, средства која она примењује треба да буду одговарајућа у смислу да дају резултате који су у сагласности с њеним потпуним испуњавањем обавеза које проистичу из Пакта. Та одабрана средства су такође подложна оцењивању Комитета у оквиру његове процене мере у којој одређена држава уговорница поштује обавезе које проистичу из Пакта. 

6. Анализа поступака држава у односу на обавезе из Пакта показује да државе користе различите приступе. Поједине државе нису предузеле никакве конкретне мере. Од оних које јесу, неке државе су претвориле Пакт у домаће законодавство допуњавањем или мењањем постојећог законодавства без позивања на конкретне термине из Пакта. Остале су или усвојиле Пакт или га инкорпорирале у домаће законодавство чиме су задржале термине из Пакта и дале му формалну пуноважност у домаћем правном поретку. Ово је најчешће чињено путем уставних одредби по којима одредбе међународних аката о људским правима имају примат над одредбама домаћих закона које са њима нису у сагласности. Начин на који државе приступају Пакту у значајној мери зависи од општег приступа међународним уговорима у националном правном поретку. 

7. Међутим, без обзира на методологију, неколико принципа проистиче из дужности примене Пакта и стога се морају поштовати. Прво, мере одабране за спровођење морају бити одговарајуће како би обезбедиле испуњавање обавеза из Пакта. Потреба да се обезбеди применљивост (види ст. 10 доле) је релевантна при утврђивању најбољег начина примене неког права из Пакта у домаћем законодавством. Друго, треба узети у обзир средства која су се показала најделотворнијим у обезбеђивању заштите осталих људских права у датој земљи. Када се мере за примену Пакта о економским, социјалним и културним правима значајно разликују од мера употребљених у односу на остале уговоре о људским правима, за то треба да постоји убедљиво оправдање, обзиром на чињеницу да су формулације које се користе у Пакту у значајној мери упоредиве с онима које се користе у уговорима који се односе на грађанска и политичка права. 

8. Треће, премда Пакт формално не обавезује државе да унесу његове одредбе у домаће законодавство, такав приступ је пожељан. Директним инкорпорирањем одредби се избегавају проблеми који би могли да искрсну при превођењу обавеза и ствара се основа за непосредно позивање на права Пакта од стране појединаца пред домаћим судовима. Зато Комитет снажно подржава формално усвајање или инкорпорирање Пакта у домаће законодавство.

Ц. Улога правних лекова

Правни лекови или друге мере? 

9. Право на делотворан правни лек не мора увек подразумевати правосудни лек. Административне мере ће у многим случајевима бити довољне, и они који се налазе у надлежности неке државе уговорнице могу легитимно да очекују да ће сви административни органи приликом одлучивања узимати у обзир захтеве Пакта. Све административне мере би требало да буду приступачне, приуштиве, благовремене и делотворне. Коначно право на жалбу суду на одлуку у оваквој врсти административних поступака би често требало да буде адекватно. Исто тако, постоје одређене обавезе, например оне које се односе на недискриминацију (и не само оне)^[2] (3), које налажу неки облик правног лека да би се испунили захтеви из Пакта. Другим речима, правни лекови су неопходни кад год право из Пакта не може бити у потпуности делотворно без неке улоге правосуђа. 

Применљивост 

10. Углавном се узима здраво за готово да су за повреде грађанских и политичких права неопходни правни лекови. Нажалост супротна претпоставка често важи у погледу економских, социјалних и културних права. Ни природа економских, социјалних и културних права, нити релевантне одредбе Пакта не оправдавају прављење овакве разлике између тих и грађанских и политичких права. Комитет је већ јасно ставио до знања да сматра да су многе одредбе Пакта непосредно применљиве. У том погледу је у Општем коментару бр. 3 (1990) цитирао например, чл 3; 7, ст. (а) (и); чл 8; чл 10, ст. 3; чл 13, ст. 2(а); чл 13, ст. 3 и 4; и чл. 15, ст. 3. У том погледу је важно разликовати применљивост (која се односи на она питања која на одговарајући начин решавају судови) и норми које су саме по себи применљиве (судови могу да их примене без додатног образлагања). Мада треба имати у виду општи приступ сваког правног система, не постоји ниједно право у Пакту за које би се могло рећи да не поседује бар неке важне димензије применљивости у великој већини система. Понекад се чују предлози да питања издвајања средстава треба препустити политичким властима а не судовима. Мада треба поштовати разграничене надлежности различитих грана власти, потребно је уважити чињеницу да су судови већ укључени у доброј мери у добар део области са значајним финансијским импликацијама. Усвајање ригидне класификације економских, социјалних и културних права која их ставља, по дефиницији, ван домашаја судова било би самовољно и несагласно са принципом недељивости и међузависности те две групе људских права и могло би значајно да умањи капацитет судова да штите права најугроженијих друштвених група. 

Самоизвршење 

11. Пакт не негира могућност да се права која су у њему садржана могу сматрати самоизвршивим у правним системима који то дозвољавају. Заиста, током рада на његовом нацрту одлучно су одбачени покушаји да се у Пакт унесе одредба којом би било предвиђено да је он "несамоизвршив". У многим државама, судови, а не извршна или законодавна власт, ће утврђивати да ли је нека одредба из уговора самоизвршива. Да би делотворно вршили ту функцију, одговарајући судови и трибунали треба да постану свесни природе и импликација Пакта као и важне улоге правних лекова током примене Пакта. Тако, на пример, када су власти укључене у судске поступке, оне би требало да унапређују тумачење домаћих закона који примењују њихове обавезе из Пакта. Слично, обука судија треба да у целости узима у обзир применљивост Пакта. То је нарочито важно ради избегавања свих априори претпоставки да његове норме треба сматрати несамоизвршивим. У ствари, многе су формулисане подједнако јасно и конкретно као и одредбе осталих уговора о људским правима, које судови обично сматрају самоизвршивим. 

Д. Примена Пакта пред домаћим судовима 

12. У смерницама за извештавање Комитета, од држава се захтева да пруже информације о томе да ли "је могуће позивати се на одредбе Пакта и да ли их судови, други трибунали или административне власти могу директно примењивати".^[3](4) Поједине државе су доставиле такве информације, али овом елементу треба придавати још већи значај у будућим извештајима. Комитет нарочито захтева од држава уговорница да доставе детаље о важним случајевима у којима су домаћи судови у пракси примењивали одредбе Пакта. 

13. На основу расположивих информација, јасно је да је пракса држава неуједначена. Комитет констатује да су неки судови применили одредбе Пакта било непосредно било као стандарде за тумачење. Остали судови су спремни да у принципу признају релевантност Пакта у тумачењу одредби домаћег законодавства, али је у пракси утицај Пакта на разматрање или на исход предмета веома ограничен. Други су пак судови одбили да признају било какво правно дејство Пакта у случајевима у којима су појединци желели да се на њега позову. Судови у многим земљама би и даље могли да се ослањају на Пакт у много већој мери. 

14. У оквиру граница у којима могу одговарајуће да врше своју улогу судског надзора, судови треба да узимају у обзир права из Пакта када је то неопходно да би се осигурало да је поступање државе у складу с обавезама из Пакта. Занемаривање ове обавезе од стране судова је у несагласности са принципима владавине права, која увек мора да укључује поштовање међународних обавеза везаних за људска права. 

15. Опште је прихваћено да домаће право треба у што већој мери тумачити на начин који је усклађен са међународним правним обавезама државе. Дакле, када се домаћи доносилац одлука суочава са избором између тумачења домаћег закона који би довео до тога да држава прекрши Пакт и тумачења који би омогућио држави да поштује Пакт, међународно право налаже избор другог. Гаранције једнакости и недискриминације треба да се у највећој могућој мери тумаче на начин који олакшава пуну заштиту економских, социјалних и културних права.

 

[1] УН, Уговори, поглавље 1155, стр.331. 

[2] Према чл. 2, пара. 2 Пакта, државе се `обавезују да јамче' да се права из Пакта извршавају 'без икакве дискриминације'.

[3] Vidi E/1991/23, додатак IV, поглавље A. st. 1 (d) (iv).