Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима - ICESCR

 

Општи коментар бр. 7: Право на одговарајуће становање (чл. 11 ст.1 Пакта): Принудно исељење

Шеснаесто заседање (1997)^[*] 

 

1. У свом Општем Коментару бр. 4 (1991), Комитет је утврдио да све особе треба да уживају одређени степен безбедности поседа, који гарантује правну заштиту против принудног исељења, малтретирања и осталих претњи. Закључио је да је принудно исељење већ на први поглед у несагласности са захтевима из Пакта. Узимајући у обзир значајан број извештаја о принудном исељењу протеклих година, укључујући случајеве када је утврдио повреде обавеза држава уговорница, Комитет је сада у могућности да покуша да додатно појасни импликације такве праксе у погледу обавеза из Пакта. 

2. Међународна заједница је одавно схватила да је питање принудног исељења веома озбиљан проблем. На Конференцији о људским насељима Уједињених нација 1976. године констатовано је да треба обратити посебну пажњу на то да „предузимање операција обимног рашчишћавања тла треба да се спроводи само када су конзервација и рехабилитација немогући и када се предузимају мере измештања”.^[1] У Глобалној стратегији за склоништа до 2000. године коју је усвојила Генерална Скупштина у својој резолуцији 43/181 из 1988. године, препозната је „основна обавеза [влада] да заштити и побољша домове и њихово окружење, а не да их оштећује или уништава.^[2] Агенда 21 износи да „људи треба да буду заштићени законом у случају неправичног принудног исељења из својих кућа или са своје земље”.⁴ У Агенди Хабитат-а, владе су се обавезале да „штите све људе од принудног исељења у супротности са законом и обезбеде правну заштиту и накнаду, узимајући у обзир људска права; [а]  када је исељење неизбежно, да обезбеде алтернативна одговарајућа решења у случајевима у којима је то могуће”.^[3][4] Комисија за људска права је такође указала да „принудно исељење представља озбиљно кршење људских права”.^[5] Међутим, иако су ове изјаве важне, оне не решавају једно од најкритичнијих питања – не утврђују околности под којим је дозвољено принудно исељење и не наводе врсте заштите потребне да би се обезбедило поштовање релевантних одредби Пакта. 

3. Употреба израза „принудно исељење” је у одређеном смислу, проблематично. Овај израз прожет је осећајем произвољности и незаконитости. Велики број посматрача, међутим, појам „принудно исељење” сматра таутологијом, док остали критикују израз „незаконито исељење” јер се заснива на претпоставци да релевантни закон омогућава адекватну заштиту права на становање и да је усклађен са Пактом, што није увек тачно. Слично томе, сугерисано је да је израз „неправично исељење” још субјективнији јер се не односи ни на који одређени законски оквир. Међународна заједница, нарочито у контексту Комисије за људска права, преферира „принудно исељење” првенствено зато што све сугерисане алтернативе такође садрже многе недостатке. Израз „принудно исељење” који се користи у овом општем коментару је дефинисан као стално или привремено измештање противно вољи појединаца, породица и/или заједница, из домова или са земље на којој су настањени, без обезбеђења и омогућавања приступа одговарајућем облику правне или неке друге заштите. Забрана принудног исељења се међутим не односи на исељење које се спроводи путем силе у складу са законом и у сагласности са одредбама међународних пактова о људским правима. 

4. Пракса принудног исељења је широко распрострањена и утиче на особе и у развијеним земљама и земљама у развоју. Због међузависности и повезаности људских права, принудно исељење често доводи до кршења других људских права. Сходно томе, док и сама представља повреду права гарантованих Пактом, пракса принудног исељења може истовремено довести и до кршења грађанских и политичких права, као што је право на живот, право на безбедност појединца, право на неповредивост приватности, породице и дома, као и права на мирно уживање имовине. 

5. Иако се пракса принудног исељења јавља првенствено у пренасељеним урбаним областима, она се такође може јавити и у случајевима присилног премештања становништва, интерног расељавања, принудног пресељења у контексту оружаних сукоба, масовних егзодуса, као и кретања избеглица. У свим овим случајевима, право на одговарајуће становање и право људи да не буду подвргнути принудном исељењу може бити прекршено широком лепезом чињења или нечињења од стране држава уговорница. Чак и у ситуацијама када је неопходно увести ограничења овог права, потребно је у потпуности поступати у складу са чланом 4 Пакта, тако да било која врста наметнутих ограничења мора бити  „утврђена законом, и то једино у мери која је у складу са природом тих (тј. економских, социјалних и културних) права искључиво у циљу унапређења општег благостања у једном демократском друштву”.  

6. Многе форме принудног исељења повезане су са насиљем, као што је исељење услед међународних оружаних сукоба, интерних борби или грађанског или етничког насиља. 

7. Принудно исељење може се вршити и у име развоја. Исељење се може спроводити у вези са земљишним споровима, развојним и инфраструктурним пројектима, као што је изградња брана или извођење других великих енергетских пројеката, откупом земљишта ради урбанизације, реновирањем кућа, програмима улепшавања градова, рашчишћавањем земљишта за развој пољопривреде, неконтролисаним спекулисањем са земљиштем, или одржавањем великих спортских манифестација као што су Олимпијске игре.  

8. У суштини, обавезе држава уговорница према Пакту које се односе на принудно исељење засноване су на члану 11, ст.1 који се тумачи у вези са другим релевантним одредбама. Члан 2, ст. 1 посебно обавезује државе уговорнице да користе „сва погодна средства” ради унапређења права на одговарајуће становање. Међутим, у погледу природе праксе принудног исељења, упућивање у члану 2, ст. 1 на постепено остварење засновано на расположивим средствима ће ретко бити релевантно. Сама држава мора да се уздржи од принудног исељења и да обезбеди примену закона против њених органа или трећих лица која спроводе принудно исељење (како је дефинисано у ставу 3 горе). Штавише, овакав приступ поткрепљује и одредба члана 17, ст. 1 Међународног пакта о грађанским и политичким правима, која допуњује захтев да се не врши принудно исељење без адекватне заштите. Та одредба признаје, између осталог, право заштите од „произвољног или незаконитог мешања” у нечији дом. Треба констатовати да држава има обавезу да осигура поштовање тог права које не зависи од расположивих средстава.  

9. Члан 2 (1) Пакта налаже државама уговорницама да примене „сва погодна средства”, укључујући усвајање законских мера, ради унапређења свих права која штити Пакт. Иако је Комитет указао у свом Општем коментару бр. 3 (1990) да такве мере не морају бити неопходне у односу на сва права, јасно је да закон против принудног исељења представља неопходну основу за изградњу система делотворне заштите. Такав закон треба да укључује мере које (а) омогућавају највећу могућу безбедност поседа над кућама и земљиштем, (б) су у складу са Пактом и (ц) су тако формулисане да строго контролишу околности у којима је могуће вршити исељење. Закон се такође мора односити на све органе који делују по овлашћењу државе или су јој одговорни. Штавише, имајући у виду преовлађујући тренд у неким државама да власти знатно смањују своје одговорности у сектору становања, државе уговорнице морају да обезбеде законске и друге мере заштите, и уколико је неопходно, кажњавају принудно исељење које без одговарајућих мера заштите спроводи приватно лице или тело. Државе уговорнице треба стога да размотре одређене законске и политичке мере и њихову сагласност са обавезама које проистичу из права на одговарајуће становање и укину или измене све законе и политику који нису у складу са захтевима Пакта. 

10. Пракса принудног исељења више погађа жене, децу, младе, старије особе, урођеничке, етничке и друге мањине, и остале угрожене појединце и групе. Жене у свим популацијама су нарочито угрожене обзиром на законске и друге облике дискриминације у погледу својинских права (укључујући власништва над домом) или права приступа имовини или смештају, као и њихове посебне изложености насиљу и сексуалном злостављању када остану без дома. Одредбе које забрањују дискриминацију у члановима 2 (2) и 3 Пакта намећу владама додатну обавезу - да у случајевима исељења осигурају предузимање одговарајућих мера ради спречавања свих облика дискриминације. 

11. Иако исељење у појединим случајевима може бити оправдано, напр. ако станар упорно не плаћа кирију или проузрокује штету на унајмљеној имовини без разлога, надлежне власти морају да обезбеде да исељење буде спроведено на начин предвиђен законом који је у складу са Пактом и да лица у питању имају на располагању сву правну заштиту и правне лекове.  

12. Принудно исељење и рушење домова као казнене мере такође нису у сагласности са одредбама Пакта. Такође, Комитет подсећа на обавезе наведене у Женевским конвенцијама из 1949. и Протоколима уз Конвенције из 1977. који се односе на забрану расељавања цивилног становништва и уништавања приватне својине који потпадају под принудно исељење. 

13. Пре исељења, посебно исељења великих група, државе уговорнице ће размотрити све алтернативе у консултацији са особама које се исељавају да би се избегла или макар минимизовала потреба за применом силе. Правни лекови или процедуре треба да буду на располагању онима који подлежу исељењу. Државе уговорнице такође треба да се побрину да сви ти појединци имају право на адекватну одштету за било који облик својине, личне и непокретне. У том смислу, примерено је позвати се на члан 2 (3) Међународног пакта о грађанским и политичким правима који налаже државама уговорницама да обезбеде „делотворне правне лекове” особама чија су права прекршена и обавежу „надлежне органе да такве правне лекове примене у пракси када је то могуће”. 

14. У случајевима оправданог исељења, исељење је потребно спроводити уз стриктно поштовање релевантних одредби међународних докумената о људским правима и у складу са општим принципима пропорционалности и разумности. У том смислу је нарочито примерено позвати се на Општи коментар бр. 16 Комитета за људска права у вези са чланом 17 Међународног пакта о грађанским и политичким правима, по ком је мешање у нечији стан дозовљено само „у законом предвиђеним случајевима”. Комитет је приметио да закон „треба да буде у складу са одредбама, сврхом и циљевима Пакта и да би, у сваком случају, требало да буде разуман у одређеним околностима”. Комитет је такође указао да „релевантан закон мора да детаљно наведе прецизне услове у којима је такво мешање дозвољено”. 

15. Одговарајућа процесна заштита и прописан поступак представљају неопходне видове свих људских права, али су посебно значајни у односу на област као што је принудно исељење које директно повлачи за собом велики број права која су призната у оба Пакта о људским правима. Комитет сматра да процесна заштита која треба да буде примењивана у случају принудног исељења укључује: (а) могућност за искрене консултације са онима на које се исељење односи, (б) адекватно и разумно обавештавање о исељењу свих особа на које се исељење односи пре датума одређеног за исељење, (ц) информације о предложеном исељењу, и тамо где је то могуће, благовремено упознавање особа на које се исељење односи са алтернативном наменом земљишта или стана, (д) присуство владиних званичника или њихових представника током исељења, посебно у случајевима исељавања група људи, (е) све особе које спроводе исељење треба да буду прописно идентификоване, (ф) исељење не треба да се одвија по нарочито лошем времену или током ноћи, осим уколико особе које се исељавају нису са тим сагласне, (г) доступност правних лекова, (х) пружање, тамо где је то могуће, правне помоћи особама којима је потребна и које траже одштету од суда. 

16. Исељење не треба да доведе до бескућништва или угрожавања осталих људских права појединаца. Уколико исељене особе нису у могућности да се саме старају о себи, државе уговорнице морају да предузму све одговарајуће мере, користећи максимум својих расположивих средстава, и исељенима обезбеде адекватне алтернативне станове, пресељење или приступ обрадивој земљи. 

17. Комитет је свестан да разни развојни пројекти које финансирају међународне агенције на територији држава уговорница доводе до принудног исељења. У том смислу Комитет се позива на Општи коментар бр. 2 (1990) који предвиђа, између осталог, да „међународне агенције треба пажљиво да избегавају укључивање у пројекте који, на пример... унапређују или појачавају дискриминацију против појединаца или група у супротности са одредбама Пакта, или укључују масовна исељење или расељавање особа без обезбеђивања одговарајуће заштите и одштете. Треба уложити максималан напор и обезбедити да свака фаза развојног пројекта прописно узима у обзир права садржана у Пакту с дужном пажњом”. 

18. Неке организације, као што је Светска банка или Организација за економску сарадњу и развој (ОЕЦД) усвојиле су смернице које се односе на пресељење и/или расељавање у циљу ограничавања обима принудног исељења и људске патње коју оно проузрокује. Такви поступци често прате велике развојне пројекте, као што је изградња брана или већи подухвати у области енергетике. Неопходно је и да саме агенције и државе уговорнице у потпуности поштују ове смернице, у мери у којој оне одражавају обавезе садржане у Пакту. У том смислу, Комитет подсећа на изјаву у Бечкој декларацији и Акционом програму: „док развијеност олакшава уживање свих људских права, неразвијеност не може правдати ограничење међународно признатих људских права” (I део, ст.10). 

19. У складу са смерницама за извештавање које је усвојио Комитет, од држава уговорница се захтева пружање различитих врста информација које се непосредно односе на праксу принудног исељења. То укључује информације у вези са (а) „бројем особа које су исељене у протеклих пет година, и бројем особа које тренутно немају правну заштиту у случају самовољног исељења или било које врсте исељења”, (б) „законима о правима станара на сигурност поседа и заштиту од исељења” и (ц) „законима који забрањују било који облик исељења”.^[6] 

20. Такође се захтевају информације о „мерама које су предузете током, између осталог, програма урбанистичке обнове, реконструкције, побољшања квалитета локација, припрема за међународне догађаје (Олимпијске игре и остала спортска такмичења, изложбе, конференције, итд.), кампања за лепши град, итд., које гарантују заштиту од исељења или јамче доделу нових станова уз узајамну сагласност особа које живе на или у близини локација о којима је реч”.^[7] Међутим, ретко која држава уговорница је укључила ове информације у своје извештаје Комитету. Из тог разлога, Комитет жели да истакне важност коју придаје пријему таквих информација. 

21. Неке државе уговорнице указују да им овакве информације нису доступне. Комитет подсећа да делотворан надзор над правом на одговарајуће становање, било да је реч о влади или Комитету, није могућ у одсуству одговарајућих података и захтева од свих држава уговорница да обезбеде прикупљање неопходних података и прикажу их у извештајима које подносе по основу Пакта.

 

[1] Извештај Хабитат-а са Конференције Уједињених нација о људским насељима у Ванкуверу, 31.мај-11. јуни 1976. (9A/CONF.70/15) поглавље II, препорука Б. 8 ст. Ц(ii).

[2] Извештај Комисије за људска насеља о свом раду на једанаестом заседању, Додатак (А/43/8/додатак 1) ст. 13. ⁴ Извештај Конференције Уједињених нација о животној средини и развоју, Рио де Жанеиро, 3-14. јуни 1992. део I 9A/CONF.151/26/преглед 1 (део I) анекс II, Агенда 21, одељак 7. 9 (б).

[3] Извештај Конференције Уједињених нација о насељима (Habitat II) (A/CONF.165/14), aneks II, Хабитат Агенда, ст.

[4] (н).

[5] Резолуција Комисије за људска права 1993/77. ст. 1.

[6] Е/1990/23 анекс III, ст. 6 и 8 (д).

[7] Ибид.

[*] Sadržano u dokumentu E/1998/22, aneks IV.