Општи коментар 12 - Право на адекватну исхрану

Општи коментар бр. 12: Право на адекватну исхрану (члан 11)

Дваесето заседање (1999)

Увод и основне полазне претпоставке

Људско право на одговарајућу исхрану је гарантовано у неколико међународних правних инструмената. Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима бави се овим правом свеобухватније него иједан други инструмент. Сходно члану 11 (1) Пакта, државе уговорнице "признају право сваког лица на животни стандард довољан за њега и његову породицу, подразумевајући ту и одговорајућу исхрану, одевање и становање, као и стално побољшање животних услова", док се у члану 11 (2) указује на потребу да државе одмах предузму што хитније кораке у правцу обезбеђивања ``основног права да буде заштићен од глади и неухрањености``. Људско право на одговарајућу исхрану је од суштинске важности за уживање свих права. Оно се односи на све, тако да се упућивање у члану 11(1) на ``њега и његову породицу`` не подразумева било које ограничавање применљивости овог права на појединце или жене које су главе породице.

Комитет је прикупио значајне информације које се односе на право на одговарајућу исхрану приликом разматрања извештаја држава уговорница током претходних година, почев од 1979. године. Комитет констатује да, мада постоје смернице које се односе на право на одговарајућу исхрану, само неколико држава уговорница је доставило довољно прецизних информација које су омогућиле Комитету да утврди каква ситуација влада у тим земљама у погледу остваривања овог права и да идентификује препреке његовом остваривању. Овај општи коментар има за циљ да идентификује неке од основних питања која Комитет сматра важним у односу на право на одговарајућу исхрану. Његова израда започета је на захтев држава уговорница током Светског самита о храни 1996. године како би се права која се односе на исхрану у члану 11 Пакта боље дефинисала, и на посебан захтев Комитету да обрати посебну пажњу на Акциони план Самита у погледу надзора над спровођењем конкретних мера предвиђених чланом 11 Пакта.

Као одговор на ове захтеве, Комитет је разматрао релевантне извештаје и документацију Комисије за људска права, Поткомисије за спречавање дискриминације и заштиту мањина о праву на одговарајућу исхрану као људском праву. Током свог седмог заседања 1997. године, Комитет је посветио један дан општој дискусији о овом питању, узимајући у обзир нацрт међународног кодекса понашања о људском праву на одговарајућу исхрану који су припремиле међународне невладине организације. Комитет је такође у два наврата учествовао у стручним консултацијама о праву на одговарајућу исхрану као људском праву које је организовала Канцеларија високог комесара УН за људска права (ОХЦХР) у Женеви децембра 1997. године и у Риму новембра 1998. године заједно са Организацијом УН за храну и пољопривреду (ФАО) и узео у обзир коначне извештаје са консултација. Априла 1999., Комитет је учествовао на симпозијуму "`Суштина и политика приступа политици и програмима хране и исхране са аспекта људских права", који је организовао Административни комитет за координацију/Поткомитет за питања исхране Уједињених нација на свом двадесет шестом заседању у Женеви а чији је домаћин била ОХЦХР.

Комитет потврђује да је право на одговарајућу исхрану нераскидиво повезано са урођеним достојанством људи и да је неопходно за испуњавање других људских права која су гарантована Међународним уговорима о људским правима. Оно је такође нераздвојиво од социјалне правде која налаже усвајање одговарајућих економских, еколошких и социјалних мера на државном и на међународном нивоу и усмерених на искорењивање сиромаштва и остваривање људских права за све.

Поред чињенице да је међународна заједница често истицала важност пуног поштовања права на одговарајућу исхрану, и даље постоји узнемирујући јаз између стандарда постављених у члану 11 Пакта и ситуације која преовладава у многим деловима света. Преко 840 милиона људи широм света, углавном у земљама у развоју, хронично су гладни, милиони људи пате од глади проузроковане природним катастрофама, све већим бројем грађанских сукоба и ратова у неким регионима, као и коришћењем хране као политичког оружја. Комитет налази да док су проблеми глади и неухрањености посебно акутни у земљама у развоју, неухрањеност, потхрањеност и остали проблеми везани за право на одговарајућу исхрану као и право људи да буду заштићени од глади, присутни су и у неким економски најразвијеним земљама. У основи, суштина проблема глади и неухрањености не лежи у недостатку хране, већ у немању приступа постојећој храни, између осталог због сиромаштва великог дела светске популације.

Нормативни садржај члана 11, ставова 1 и 2

Право на одговарајућу исхрану је остварено када сваки човек, жена и дете сами или у заједници са осталима, у свако доба имају физички и економски приступ одговарајућој исхрани или приступ средствима којима могу да је прибави. Стога, право на одговарајућу исхрану неће бити тумачено на сужен и рестриктиван начин који га изједначава са уносом минималним нивоом калорија, протеина и друких конкретних хранљивих састојака. Право на одговарајућу исхрану мораће да се остварује постепено. Међутим, државе имају основну обавезу да предузму неопходне кораке како би ублажиле и смањиле глад како је наведено у члану 11, став 2, чак и у временима природних и других катастрофа.

Адекватност и одрживост расположивости и приступачности хране

Појам адекватности је изузетно значајан када је реч о праву на исхрану јер се њиме истичу бројни фактори који се морају узети у обзир при утрђивању да ли се одређена расположива храна или начин исхране могу сматрати најприкладнијим у датим околностима сходно члану 11 Пакта. Појам одрживости је суштински повезан са појмом адекватна исхрана или сигурна исхрана, што подразумева да ће храна бити доступна и садашњим и будућим генерацијама. Тачно значење ``адекватности`` је у великој мери одређено преовлађујућим друштвеним, економским, климатским, еколошким и осталим условима, док "одрживост" укључује појам дугорочне расположивости и приступачности.

Комитет сматра да суштина права на одговарајућу исхрану подразумева:

Расположивост хране која је по количини и квалитету довољна да задовољи прехрамбене потребе појединаца, која не садржи недозвољене супстанце, и која је прихватљива у одређеној култури,

Приступачност такве хране на начине који су одрживи и који не утичу на уживање других људских права.

Прехрамбене потребе подразумевају да целокупан начин исхране садржи разне хранљиве састојке потребне за физички и ментални раст, развој и одрживост и физичку активност у складу са људским физиолошким потребама у свим фазама животног циклуса и у складу са полом и занимањем. Зато ће можда бити потребно предузети мере за одржавање, мењање или побољшање разноврсности хране и адекватног конзумирања и исхране, укључујући дојење, уз обезбеђивање да промене у расположивости и приступу храни макар не утичу негативно на састав хране и њен унос.

Заштита од недозвољених супстанци налаже безбедност хране и низ заштитних мера, у јавној и приватној сфери, ради заштите од загађивања прехрамбених производа додавањем нездравих адитива и/или услед лоших хигијенских услова или неадекватног руковања у разним фазама прехрамбеног ланца; такође се морају откривати и избегавати или уништавати отрови који настају природним путем.

Културна и потрошачка прихватљивост подразумева потребу коју такође треба узимати у обзир у што већој мери, о преовлађајућим вредностима које се у одређеној земљи придају храни и конзумирању хране и заснованој забринутости купаца у погледу природе доступних намирница.

Расположивост се односи на могућности исхране намирницама које се добијају директно производњом на обрадивом земљишту или из других природних извора, као и на добро развијен систем дистрибуције, обраде и продаје којим се храна превози од места производње до места продаје у складу са потражњом.

Доступност обухвата и економску и физичку доступност хране:

Економска доступност подразумева да трошкови појединаца или домаћинстава везани за набавку намирница за одговарајућу исхрану не смеју да буду толико високи да би угрозили задовољавање осталих основних потреба. Економска доступност се односи на сваки начин набавке хране или помоћи у храни на коју људи имају право и представља меру у којој је могуће уживање права на одговарајућу исхрану. Можда ће бити потребно спроводити посебне програме за помоћ угроженим категоријама као што су особе без земље и други нарочито сиромашни слојеви становништва.

Физичка доступност подразумева да одговарајућа исхрана мора бити доступна свима, укључујући физички осетљивим појединцима, као што су одојчад и мала деца, стари и људи са инвалидитетом, тешко болесне особе са сталним медицинским проблемима, укључујући и ментално оболеле особе. Можда ће бити потребно посветити посебну пажњу а понекад и дати приоритет у погледу доступности хране жртвама природних катастрофа, људима који живе у областима које често погађају природне катастрофе и осталим групама у изузетно неповољном положају. Посебно су угрожене заједнице урођеника, од којих неке немају приступ земљи својих предака.

Обавезе и повреде

Природа законских обавеза држава уговорница је изложена у члану 2 Пакта и размотрена у Општем коментару бр. 3 Комитета (1990). Основна обавеза је да се предузму кораци у постизању поступног остваривања пуног права на одговарајућу исхрану. То подразумева обавезу што експедитивнијег кретања ка остварењу тог циља. Свака држава је обавезна да осигура свакоме у својој надлежности приступ минимуму основне хране која је довољна, нутриционистички адекватна и сигурна, и заштиту од глади.

Право на одговарајућу исхрану, као и сваку друго људско право, предвиђа три типа или нивоа обавеза држава уговорница: поштовање, заштита и испуњење. Обавеза испуњења, пак, укључује обавезу олакшавања, као и обавезу обезбеђивања.^[1] Обавеза поштовања постојећег приступа одговарајућој храни налаже државама уговорницама да не предузимају било какве мере које би резултирале онемогућавањем приступа храни. Обавеза заштите налаже да држава предузме мере и да обезбеди да предузећа или појединци не лишавају друге појединце приступа одговарајућој храни. Обавеза испуњења (олакшавања) подразумева да држава мора активно да се укључи у активности које имају за циљ да повећају приступ и коришћење средстава и ресурса за живот, укључујући и исправност хране. Најзад, када год неки појединац или група нису у стању да остварују право на одговарајућу исхрану средствима која су им на располагању из разлога који су ван њихове контроле, држава има обавезу да непосредно испуни (обезбеди) то право. Та се обавеза такође односи на лица која су жртве природних или неких других катастрофа.

Неке од мера на овим различитим нивоима обавеза држава уговорница су неодложне а друге имају дугорочнији карактер; све имају за циљ постепено пуно остварење права на храну.

До повреде Пакта долази када нека држава не осигура задовољавање макар минималног неопходног нивоа потребног да заштити становништво од глади. При утврђивању поступака или пропуста који се убрајају у повреде права на исхрану, врло је важно разликовати неспособност и непостојање жеље државе уговорнице да поштује то право. Ако држава уговорница тврди да не може да обезбеди приступ храни онима који нису у стању да себи обезбеде такав приступ, та држава треба да докаже да је уложила максималан напор да искористи сва расположива средства како би приоритетно испунила минимум обавеза. То произлази из члана 2 (1) Пакта који обавезује државе уговорнице да предузму потребне кораке користећи максимум својих расположивих средстава, као што је Комитет већ навео у Општем коментару бр. 3, ст. 10. Држава која тврди да није у могућности да испуни своје обавезе из разлога који су ван њене контроле мора да докаже да је то заиста случај и да није имала успеха у прибављању међународне помоћи да би осигурала доступност и приступачност неопходне хране.

Даље, повреду Пакта представља и сваки вид дискриминације у погледу приступа храни, као и средствима за обезбеђивање или правима на храну, на основу расе, боје, пола, језика, година, вере, политичког или неког другог мишљења, националног или социјалног порекла, имовинског стања, рођења или другог статуса у циљу укидања или омогућавања једнаког уживања или остваривања економских, социјалних и културних права.

Непосредни поступци држава или других субјеката чије деловање државе нису довољно регулисале такође може довести до кршења права на храну. Ови поступци укључују: формално укидање или суспензију законских аката неопходних за континуирано остваривање права на исхрану; онемогућавање приступа исхрани одређеним појединцима или групама било да је реч о дискриминацији заснованој на правном акту или проактивној дискриминацији; забрана приступа хуманитарној помоћи у облику хране током интерних сукоба или других хитних ситуација; усвајање закона или политике у супротности с претходним законским обавезама које се односе на право на исхрану; нерегулисање активности појединаца или група којима се могу кршити права других на ис храну; и неузимање у обзир међународних законских обавеза које се односе на право на исхрану приликом склапања договора са другим државама или међународним организацијама.

Иако само државе могу бити уговорнице Пакта, чиме су у крајњој линији одговорне за поштовање Пакта, сви чланови друштва - појединци, породице, локалне заједнице, невладине организације, организације цивилног друштва, као и приватни сектор – су одговорне за остваривање права на одговарајућу исхрану. Држава треба да обезбеди климу која олакшава испуњење ових обавеза. Приватни сектор - национални и транснационални - треба да спроводи своје активности у оквиру кодекса понашања погодног за поштовање права на одговарајућу исхрану који заједнички договоре влада и цивилно друштво.

Спровођење на националном нивоу

Најприкладнији начини и средства за остваривање права на одговарајућу исхрану се очигледно значајно разликују од једне државе уговорнице до друге. Свака држава ће свом нахођењу да одабере сопствени приступ, али Пакт јасно налаже да свака држава уговорница предузме све неопходне кораке како би обезбедила свакоме основно право да буде заштићен од глади и да што пре може да ужива право на одговарајућу исхрану. То ће захтевати усвајање националне стратегије за обезбеђивање хране за све, засноване на принципима поштовања људских права који дефинишу циљеве, као и формулисање политике и одговарајућих показатеља напретка. Стратегија би такође требало да идентификује расположива средства потребна за остварење циљеве и најрентабилнији начин њихове употребе.

Стратегија би требало да се заснива на систематском утвђивању политичких мера и активности релевантних у датој ситуацији и контексту, као што произлази из нормативног садржаја права на одговарајућу исхрану и као што је прецизно наведено у вези са нивоима и природом обавеза држава уговорница у ставу 15 овог Општег коментара. То ће олакшати координацију између министарстава и регионалних и локалних власти и обезбедиће усаглашеност политичких и административних одлука са обавезама према члану 11 Пакта.

Формулисање и спровођење националне стратегије за право на одговарајућу исхрану налаже пуну усклађеност са принципима одговорности, транспарентности, учешћа, децентрализације, законодавног капацитета и независности судства. Принцип доброг управљања је неопходан за остваривање свих људских права, укључујући искорењивање сиромаштва и обезбеђивање задовољавајућих средстава за живот свима.

Требало би осмислити одговарајуће институционалне механизме који ће обезбедити репрезентативан поступак формулисања стратегије, полазећи од целокупне доступне домаће експертизе релевантне за храну и исхрану. Стратегија треба да изложи обавезе и временски оквир за примену неопходних мера.

У стратегији треба обратити посебну пажњу на најважнија питања и мере које се односе на све видове система исхране, укључујући производњу, дистрибуцију, продају и конзумирање исправне хране, као и паралелне мере у области здравља, образовања, запошљавања и социјалне заштите. Потребно је побринути се да стратегија обезбеди најодрживије управљање и коришћење природних и других извора хране на националном, регионалном, локалном и породичном нивоу.
Стратегија треба да обрати нарочиту пажњу на потребу спречавања дискриминације у приступу храни или средствима за обезбеђивање хране. То би требало да укључи: гаранције о пуном и једнаком приступу економским ресурсима, нарочито када је реч о женама, укључујући и право на наслеђивање и поседовање земљишта и остале имовине, као и приступу кредитима, природним ресурсима и одговарајућој технологији; мере за поштовање и заштиту самозапошљавања и рада који је довољно плаћен и омогућава пристојан живот и радницима и њиховим породицама (како је наведено у члану 7 (а) (ии) Пакта); вођење земљишних књига (у које је унето и власништво над шумама).

У оквиру својих обавеза да штите изворе хране за људе, државе уговорнице треба да предузимају одговарајуће кораке како би осигурале да активности приватног сектора и цивилног друштва буду не крше право на храну.

Чак и када се држава суочава са великим ограничењима средстава, било због економског прилагођавања, рецесије, климатских услова или других чинилаца, потребно је да предузима мере како би обезбедила право на одговарајућу исхрану поготово угроженим категоријама становништва или појединцима.

Показатељи и оквирно законодавство

Приликом спровођења горе споменутих конкретних националних стратегија, државе би требало да поставе прецизне параметре на основу којих ће домаће и међународне агенције касније надзирати напредак. У том смислу државе треба да размотре усвајање оквирног закона као главног инструмента за спровођење националне стратегије која се односи на право на исхрану. Оквирни закон треба да садржи одредбе о својој сврси; циљеве и задатке које треба остварити као и рокове за њихово остваривање; шири опис средстава помоћу којих ће се остварити наведена сврха, посебно опис планиране сарадње са цивилним друштвом, приватним сектором и међународним организацијама; институционалну одговорност за цео процес; национални механизам надзора, као и могуће алтернативне процедуре. Државе уговорнице би требало активно да укључе и организације цивилног друштва у формулисање показатеља и оквирног законодавства,.

Релевантни програми Уједињених нација и агенције бе требало да помогну при припреми оквирог законодавства као и при разматрању релевантних закона на захтев државе уговорнице. На пример, ФАО поседује значајну стручност и знање о законодавству у области пољу хране и пољопривреде. Дечји фонд Уједињених нација (УНИЦЕФ) поседује подједнако значајну стручност која се односи на законодавство у погледу права на одговарајућу исхрану новорођенчади и мале деце, заштите мајке и детета, укључујући законодавство које треба да унапреди дојење, и у погледу регулисања продаје вештачког млека за одојчад.

Надзор

Државе уговорнице треба да развијају и одржавају механизме надзора напретка у остваривању права на одговарајућу исхрану за све, да идентификују чиниоце и тешкоће које утичу на степен спровођења тих обавеза и да олакшају усвајање корективног законодавства и административних мера, укључујући мере за спровођење својих обавеза из чланова 2 (1) и 23 Пакта.

Правни лекови и одговорност

Било која особа или група чије је право на одговарајућу исхрану повређено би требало да има приступ делотворном правном леку или некој другој прикладној мери на домаћем и на међународном нивоу. Све жртве таквих повреда имају право на одговарајућу одштету, која може имати облик надокнаде, компензације, задовољења или гаранције да се повреда неће поновити. Национални омбудсмани и комисије за људска права требало би да се баве повредама права на исхрану.

Опсег и делотворност правних лекова се може значајно побољшати инкорпорирањем међународних инструмената који гарантују право на исхрану у домаћи правни поредак или признавањем њихове применљивости и овај процес би требало охрабривати у свим случајевима. Судови би тако могли да суде за повреде суштине права на храну непосредним позивањем на обавезе из Пакта.

Судије и остали правници се позивају да приликом вршења својих функција обрате већу пажњу на кршење права на исхрану.

Државе уговорнице треба да поштују и штите рад поборника људских права и осталих чланова цивилног друштва који помажу угроженим групама да остваре своје право на одговарајућу исхрану.

Међународне обавезе Државе уговорнице

У духу члана 56 Повеље Уједињених нација, конкретних одредби у члановима 11, 2(1) и 23 Пакта и Римске декларације Светског самита о храни, државе уговорнице треба да прихвате неопходност међународне сарадње и да поштују обавезу да предузимају заједничке и одвојене акције у циљу постизања пуног остваривања права на одговарајућу исхрану. Приликом испуњавања ове обавезе, државе уговорнице треба да предузму кораке у циљу поштовања уживања права на исхрану у другим земљама, да штите то право, да олакшају приступ храни и да пружају неопходну помоћ када је она потребна. Кад год је то примерено, државе уговорнице треба да обезбеде да међународни споразуми придају дужну пажњу праву на одговарајућу исхрану и да разматрају развој додатних међународних правних инструмената у том циљу.

Државе уговорнице треба у свим околностима да се уздржавају од увођења ембарга на храну или сличних мера које би могле да угрозе услове за производњу хране као и за приступ храни у другим земљама. Храна никада не би смела да се користи као инструмент политичког и економског притиска. У том смислу, Комитет се позива на свој став изнет у Општем Коментару бр. 8 о вези између економских санкција и поштовања економских, социјалних и културних права.

Државе и међународне организације

Државе имају заједничку и појединачну одговорност у складу са Повељом Уједињених нација да сарађују у пружању помоћи у случају катастрофа и хуманитарну помоћ у хитним случајевима, укључујући помоћ избеглицама и интерно расељеним лицима. Свака држава треба да пружи свој допринос испуњењу овог задатка у складу са својим могућностима. Улога Светског програма хране (WФП), Канцеларије високог комесара Уједињених нација за избеглице (УНХЦР), УНИЦЕФ и ФАО је у том погледу од изузетне важности и потребно је да буде додатно ојачана. Најугроженије категорије становништва требају да имају предност при расподели помоћи у храни.

Помоћ у храни треба што више обезбеђивати на начин који не утиче негативно на локално произвођаче и тржишта, и треба да буде организована тако да корисници што краће буду зависни од туђе помоћи. Таква помоћ треба да буде заснована на потребама корисника. Производи који су укључени у међународну трговину храном или програме помоћи морају бити исправни и прихватљиви за становништво ком се упућују.

Уједињене нације и друге организације

Улога агенција Уједињених нација, између осталог преко Оквира за помоћ развоју (УНДАФ) на националном нивоу, у унапређивању остваривања права на храну је од посебне важности. Треба наставити са напорима како би сви заинтересовани актери, укључујући делове цивилног друштва, кохерентно и координисано радили на остваривању права на исхрану. Организације за храну, ФАО, WФП и Међународни фонд за пољопривредни развој (ИФАД), у сарадњи са Програмом за развој Уједињених нација (УНДП), УНИЦЕФ, Светском банком и регионалним развојним банкама, треба да делотворније да сарађују и својом стручношћу доприносе спровођењу права на исхрану на националном нивоу не иступајући из оквира својих мандата.
Међународне финансијске институције, конкретно Међународни монетарни фонд (ИМФ) и Светска банка, треба да посвете већу пажњу заштити права на исхрану приликом формулисања политике одобравања зајмова, кредитних аранжмана и међународних мера које се односе на дужничку кризу. У складу са текстом Општег коментара бр. 2, ст. 9, потребно је водити рачуна да сваки програм структуралног прилагођавања обезбеђује заштиту права на исхрану

[1] На почетку су предложена три нивоа обавеза: поштовање, заштита и помоћ/испуњење (види ’’Право на адекватну храну као људско право’’, Студија, серија 1, Њујорк, 1989. ( публикација Уједињених нација, пр. бр. Е.89.XIV 2). Предложено је да међуниво ``олакшавање`` буде категорија Комитета, али је Комитет одлучио да задржи три нивоа обавеза.

Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима - ICESCR