Међународни пакт о економским, социјалним и културним правима - ICESCR

 

Општи коментар бр. 4: Право на одговарајуће становање (Чл. 11 став 1 Пакта)

 Шесто заседање (1991)^[1]

 

1. Сходно чл. 11 ст. 1 Пакта, државе уговорнице «признају право сваког лица на животни стандард довољан за њега и његову породицу, подразумевајући ту и одговарајућу исхрану, одевање и становање, као и стално побољшање животних услова». Људско право на одговарајуће становање, које проистиче из права на одговарајући животни стандард, је од централног значаја за уживање економских, социјалних и културних права. 

2. Комитет је био у стању да прикупи велики број информација које се односе на ово право. Од 1979. Комитет и његови претходници су разматрали 75 извештаја о праву на одговарајуће становање. Комитет је такође посветио један дан општој дискусији о овом питању на свом трећем (види Е/1989/22 ст. 312) и четвртом заседању (Е1990/23, ст. 281-285). Комитет је такође пажљиво проучио информације прикупљене током Међународне године склоништа за бескућнике (1987), укључујући Глобалну стратегију за склоништа до 2000. године коју је Генерална Скупштина усвојила Резолуцијом 42/191 од 11. децембра 1987.^[2] Комитет је такође прочитао релевантне извештаје као и другу документацију Комисије за људска права и Поткомисије за спречавање дискриминације и заштиту мањина.^[3]

3. Иако се велики број међународних инструмената односи на различите димензије права на одговарајуће становање^[4], чл. 11 ст. 1 Пакта представља најсвеобухватнију и можда најважнију одредбу која се бави овим правом.

4. И поред чињенице да међународна заједница често реафирмише важност пуног поштовања права на одговарајуће становање, постоји узнемирујуће дубок јаз између стандарда постављених у члану 11 став 1 Пакта и ситуације која преовладава у многим деловима света. Док су проблеми посебно акутни у појединим земљама у развоју, које се суочавају са огромним финансијским и осталим проблемима, Комитет сматра да и некр од економски најразвијенијих дрштава такође имају значајне проблеме са бескућништвом и неадекватним становањем. Уједињене нације процењују да у свету постоји преко 100 милиона бескућника и преко милијарду оних који живе у неадекватним условима.¹¹  Нема индиција које би указивале на смањење овог броја. Очигледно ниједна држава уговорница није ослобођена  неке врсте озбиљних проблема везаних за право на становање.

5. Неке државе уговорнице су у својим извештајима Комитету признавале и описивале тешкоће у осигуравању права на одговарајуће становање. Међутим, достављене информације су углавном биле недовољне да би Комитет стекао одговарајућу слику о ситуацији која преовладава у одређеној држави. Овај општи коментар зато има за циљ да идентификује нека основна питања која Комитет сматра важним у овој области.

6. Право на одговарајуће становање припада свакоме. Док упућивање на «њега и његову породицу» одражава улоге полова и обрасце економских активности који су били општеприхваћени  у време када је Пакт усвојен 1966. године, ова формулација се данас не може тумачити као имплицирање ограничења применљивости права појединцима или породицама у којима је жена глава породице или сличним групама. Према томе,  појам «породице» мора се тумачити у широком смислу. Даље, појединци, као и породице, имају право на адекватне услове становања без обзира на године, материјално стање, припадност групи или другој организацији или статус и друге факторе. Штавише, уживање овог права, у складу са чланом 2 став 2 Пакта, не сме да буде подложно било каквом облику дискриминације.

7. Комитет је мишљења да тумачење права на становање не сме бити уско и ограничено и поистовећивано са, на пример, обезбеђивањем склоништа које у ствари подразумева само кров над главом, или којим бе се склониште посматрало искључиво као роба. На право на становање би требало гледати пре као на право да се живи негде у сигурности, миру и достојанству. Ово тумачење је прикладно из најмање два разлога. Као прво, право на становање је повезано са осталим људским правима као и са основним принципима на којима се Пакт заснива. Ово «урођено достојанство човека» из ког права из Пакта проистичу налаже да термин «становање» буде тумачен тако да узима у обзир разне чиниоце, а најважније је да право на становање треба обезбедити свима без обзира на примања или приступ економским средствима. Друго, термин у члану 11 став 1 се не односи само на појам становање, већ и на одговарајуће становање. Као што и Комисија за људска насеља и Глобална стратегија за склоништа до 2000. године предвиђају: »Одговарајуће склониште подразумева...одговарајућу приватност, одговарајући простор, одговарајућу сигурност,  одговарајуће осветљење и вентилацију,  одговарајућу основну инфраструктуру и локацију у односу на радне и основне објекте – свега тога по разумној цени».

8. Зато је појам адекватности посебно значајан у погледу права на становање обзиром да указује на бројне чиниоце који се морају узети у обзир приликом утврђивања да ли се одређени облици склоништа може сматрати «одговарајућим становањем» у смислу Пакта. Док је адекватност делимично одређена друштвеним, економским, културним, климатским, еколошким и другим чиниоцима, Комитет верује да је ипак могуће у ову сврху идентификовати одређене аспекте права на становање који морају бити узети у обзир у било ком одређеном контексту. Ти аспекти укључују следеће: 

1. Правну заштиту поседа. Посед на непокретности се јавља у више облика, укључујући изнајмљивање (јавно и приватно), заједничко становање, закуп, државину самог власника, привремени смештај ради хитног решавања стамбеног питања и неформална насеља, укључујући окупацију земљишта или друге непокретности. Без обзира на врсту поседа, сваком треба да буде обезбеђен одређени степен сигурности поседа којим се гарантује правна заштита у случају насилног исељења, узнемиравања и других претњи. Државе уговорнице треба да предузму неодложне мере које имају за циљ обезбеђивање заштите поседа особама и домаћинствима која у овом тренутку не уживају такву врсту заштите, уз консултацију са тим особама или групама;
2. Расположивост услуга, материјала, опреме и инфраструктуре. Адекватан стан мора да садржи одређену опрему која је неопходна за здравље, сигурност, комфор и исхрану. Сви уживаоци права на одговарајуће становање требало би да имају одговарајући приступ природним и заједничким ресурсима, безбедној води за пиће, струји за кување, грејање и осветљење, санитаријама и хигијенској опреми, простору за чување хране, простору за одлагање смећа, канализацији, као и хитним службама;
3. Приуштивост. Трошкови појединаца или домаћинстава за потребе становања треба да буду на нивоу који не угрожава испуњење и задовољење осталих основних потреба. Државе уговорнице треба да преузму кораке да део трошкова за становање углавном буде у складу са нивоом примања. Државе уговорнице треба да уведу субвенције за становање за оне који нису у могућности да себи приуште одговарајући стан, као и облике и нивое финансирања становања које на одговарајући начин одражавају потребе становања. У складу са принципом приуштивости, станари би требало да буду заштићени одговарајућим средствима од непримерено високих закупнина као и од подизања закупнине. У заједницама у којима се природни материјал користи за изградњу кућа, државе уговорнице треба да предузму кораке и обезбеде расположивост таквог материјала;
4. Погодне услове за живот. Адекватан стан мора бити погодан за живот тиме што ће  станари боравити у адекватном простору који их штити од хладноће, влаге, врућине, кише, ветра или других претњи здрављу, структуралних ризика и изложености болестима. Физичка сигурност станара мора такође бити гарантована. Комитет охрабрује државе уговорнице да примене Здравствена начела становања,^[5] које је усвојила Светска здравствена организација, а која становање посматрају као фактор животне средине који се у епидемиолошким анализама најчешће везује за услове који могу довести до обољења; нпр. неадекватни и лоши услови становања и услови живота су нераскидиво повезани са високим стопама смртности и обољевања;
5. Приступачност. Одговарајуће становање мора бити приступачно онима који на то имају право. Друштвене групе у неповољном положају морају имати пун и одржив приступ одговарајућем становању. Ове групе, у које спадају стари људи, деца, ментално ометени, озбиљно болесни, ХИВ-позитивна лица, особе са сталним медицинским проблемима, ментално оболели, жртве природних непогода, људи који живе у областима где су честе непогоде и остале групе, би требало дакле на одређени начин сврстати међу приоритете у погледу становања. И закони о становању и политика становања требало би да у пуној мери узимају у обзир специфичне потребе становања када је реч о овим групама. Обезбеђивање већег приступа земљишту онима без земље или сиромашним слојевима друштва треба да представља централни циљ стамбене политике многих држава уговорница. Потребно је установити јасне обавезе власти како би се поткрепило право свих на сигурно место где ће живети у миру и достојанству, укључујући и приступ земљишту као званично право;
6. Локацију. Адекватан стан мора да буде смештен на локацији која омогућава приступ радним местима, здравственој заштити, школама, обдаништима као и осталој јавној инфраструктури. Ово се односи како на велике градове тако и на руралне крајеве где цена превоза на и са посла може да преоптерећује кућне буџете сиромашних домаћинстава. Такође, куће не би требало зидати на загађеним локалитетима нити у непосредној близини извора загађења који угрожавају право становника на здравље;
7. Културну адекватност. Начин на који су куће саграђене, грађевински материјал и грађевинска политика морају да омогућавају изражавање културног идентитета и различитости становања. Активности у циљу модернизације или развоја у сфери становања не смеју да дозволе жртвовање културне димензије становања и треба да између осталог по потреби обезбеде савремену технолошку опрему.  

9. Као што је претходно наведено, право на одговарајуће становање не може се посматрати изоловано од других људских права која су гарантована у оба Међународна пакта и у другим одговарајућим међународним инструментима. У том погледу је Комитет већ упутио на концепт поштовања људског достојанства као и принципа недискриминације. Такође, пуно уживање осталих права - као што је право на слободу изражавања, право на слободу удруживања (на пример станара и осталих група у заједници), право на слободу избора места боравка и право на учешће у јавном доношењу одлука - је неопходно да би сви слојеви друштва остваривали и уживали право на становање. Такође, право на заштиту од  произвољних или бесправних повреда приватности, породице, дома или преписке садржи веома важну димензију при дефинисању права на одговарајуће становање. 

10. Без обзира на степен развоја државе, постоје одређени кораци које је потребно одмах предузети. Како је и предвиђено у Глобалној стратегији за склоништа и другим међународним анализама, многе мере потребне за унапређење права на становање налажу само то да се власти уздрже од одговарајућег поступања и њихову посвећеност олакшавању «самопомоћи» дотичним групама. Када такви кораци захтевају више средстава од оних које једна држава уговорница има на располагању, упутно је да она што пре упути захтев за међународну сарадњу у складу са чл. 11 ст. 1, 22 и 23 Пакта, и о томе обавести Комитет. 

11. Државе уговорнице треба да дају адекватан приоритет оним друштвеним групама које живе у неповољним условима тако што ће им посвећивати посебну пажњу. Следствено томе, државна политика и законодавство не треба да буду осмишљени тако да од њих имају корист већ повлашћене друштвене групе науштрб других. Комитет је свестан да спољни чиниоци могу да утичу на стално побољшање услова живота и да су у многим државама уговорницама општи животни услови погоршани током осамдесетих. Међутим, како је Комитет навео у Општем коментару бр. 2 (1990) (Е/1990/23, анекс 3), и поред проблема проузрокованих изван државе уговорнице, обавезе из Пакта и даље остају на снази а вероватно добијају на значају током периода економског назадовања. Комитет зато сматра да би опште назадовање у погледу услова живота и становања непосредно проузроковано политиком и законодавним одлукама држава уговорница било у несагласности са обавезама из Пакта уколико нису предузете пратеће мере компензације. 

12. Иако се најприкладнија средства за постизање пуног остваривања права на одговарајуће становање значајно разликују од државе до државе, Пакт јасно налаже да свака држава уговорница треба да предузме неопходне кораке у том погледу. То ће углавном налагати усвајање националне стратегије становања која, како је наведено у ставу 32 Глобалне стратегије за склоништа, «дефинише циљеве за обезбеђивање смештајних услова, идентификује расположива средства за постизање овог циља и економски најефикаснији начин њихове употребе, и утврђује обавезе и рокове за примену неопходних мера». Да би та стратегија била релевантна, делотворна и обезбеђивала поштовање других људских права, она треба да буде заснована на широким и истинским консултацијама уз учешће свих заинтересованих, укључујући бескућнике, као и оних који живе у неадекватним становима и њихових представника. Штавише, потребно је предузети кораке да би се осигурала координација између министарстава и регионалних и локалних власти ради усклађивања одговарајућих мера (у области економије, пољопривреде, животне средине, енергетике, итд.) с обавезама из чл. 11 Пакта. 

13. Делотворан надзор ситуације која се односи на становање је друга непосредна обавеза држава чланица. Да би државе уговорнице испуниле своје обавезе по члану 11 став 1, потребно је да између осталог покажу да су предузеле све неопходне кораке, самостално или на основу међународне сарадње, да утврде праве размере бескућништва и неодговарајућег становања у оквиру своје надлежности. У том смислу, ревидиране опште смернице Комитета које се односе на облик и садржај извештаја (Е/Ц.12/1991/1) истичу потребу да се «доставе детаљне информације о групама у оквиру ... друштва које су угрожене или у неповољном положају када је реч о становању». Оне поготово укључују бескућнике – појединце и породице, оне који станују у неодговарајућем простору и без лаког приступа основним удобностима, оне који живе у «бесправним» насељима, насилно исељене особе и групе с ниским примањима. 

14. Мере осмишљене да задовоље обавезе држава уговорница које се односе на право на одговарајуће становање могу да подразумевају било које јавне или приватне мере које се могу сматрати одговарајућим. Мада се у појединим државама јавно финансирање становања може најкорисније употребити за непосредну изградњу нових станова, искуство је у многим случајевима показало немогућност влада да у потпуности реше недостатак станова путем јавне стамбене изградње. Зато треба охрабривати унапређивање «стратегија могућности»  држава уговорница у комбинацији с њиховом пуном посвећеношћу обавезама које произлазе из права на одговарајуће становање. У суштини, државе уговорнице имају обавезу да покажу да су предузете мере довољне за остваривање права сваког појединца у најкраћем могућем року, сходно максимуму расположивих средстава. 

15. Многе од потребних мера ће укључивати издвајање средстава и политичке иницијативе опште природе. Без обзира на то, у овом контексту не би требало потцењивати улогу формалних правних и административних мера. Глобална стратегија за склоништа (ставови 6 до 67) скреће пажњу на врсте мера које би могле бити предузете у том погледу као и на њихов значај. 

16. У неким државама је право на одговарајуће становање утврђено уставом. Комитет је у таквим случајевима нарочито заинтересован да схвати правни и практични значај оваквог приступа. Те државе треба да информишу Комитет о детаљима везаним за одређене случајеве и другим начинима где се уставно уређивање овог питања показало као корисно. 

17. Комитет сматра да многи саставни елементи права на одговарајуће становање треба да буду макар усклађени са обезбеђивањем правних лекова у националном законодавству. Зависно од правног система, ти лекови могу укључивати: (а) жалбе с циљем спречавања планираног исељења или рушења по налогу суда, (б) правне процедуре које предвиђају одштету за незаконито исељење, (в) притужбе против незаконитог поступања које је предузео или подржао власник (било државни или приватни) у погледу висине најамнине, накнаде за одржавање, као и расне или било које друге врсте дискриминације, (г) наводе о постојању било које форме дискриминације везане за доделу станова или доступност праву на становање, и (д) притужбе против власника због нездравих или неодговарајућих услова становања. У неким правним системима такође би требало испитати могућност заједничких тужби у ситуацијама које укључује значајно више нивое бескућништва. 

18. У том погледу, Комитет сматра да су случајеви насилног исељења већ на први поглед у несагласности са захтевима из Пакта и могу бити оправдани само у изузетним случајевима, и у складу са одговарајућим принципима међународног права. 

19. Најзад, члан 11 став 1 се завршава обавезом држава уговорница да признају «суштинску важност међународне сарадње засноване на слободно прихваћеној међународне сагласности». У просеку је мање од 5 посто укупне међународне помоћи усмерено на становање или људска насеља, и често начин на који се та средства обезбеђују не решава потребе за становањем група у неповољном положају. Државе уговорнице, и оне које пружају и оне које примају помоћ, треба да осигурају да значајна финансијска средства буду намењена стварању услова за адекватан смештај већег броја особа. Међународне финансијске институције које промовишу мере структуралног прилагођавања треба да осигурају да такве мере не угрожавају уживање права на одговарајуће становање. Државе уговорнице треба приликом разматрања међународне финансијске сарадње да утврде у којим областима везаним за остваривање права на одговарајуће становање ће спољно финансирање бити најделотворније. Овакви захтеви треба у потпуности да узимају у обзир потребе и ставове група на које се односе.

 _________

 

[1]   Садржано у документу Е/1992/23.

[2] Службене белешке Генералне скупштине, четрдесет треће заседање, Додатак бр. 8, addendum (A/43/8/Add.1).

[3] Резолуције 1986/36 и 1987/22 Комисије за људска права; извештаји г. Danilo Türk, Специјални известилац Поткомисије (E/CN.4/Sub.2/1990/19, ставови 108-120; E/CN.4/Sub.2/1991/17, stavovi 137-139); Види такође Резолуцију Поткомисије 1991/26.

[4] Види, на пример, чл. 25 (1) Универзалне декларације о људским правима, чл. 5 (е) (iii) Међународне конвенције о укидању расне дискриминације, чл. 14 (2) Конвенције о елиминисању свих облика дискриминације жена, чл. 27 (3) Конвенције о правима детета, чл. 10 Декларације о социјалном напретку и развоју, одељак ИИИ (8) Декларације из Ванкувера о људским насељима, 1976 (Извештај Хабитат-а: Конференција УН о људским насељима (издања Уједињених нација, бр. Е.76.ИВ.7 и исправке, поглавље И), чл. 8 (1) Декларације о праву на развој и Препоруке МОР-а о смештају радника, 1961 (Но. 115)).  ¹¹ Види фусноту 6 горе.

[5] Женева, Светска здравствена организација, 1990.