Међународни пакт о грађанским и политичким правима - ICCPR

 

Општи коментар бр. 31:  Природа општих правних обавеза наметнутих државама чланицама Пакта *

замењује општи коментар бр.3

Осамнаесто заседање (2004)

 

1. Овај општи коментар замењује општи кометар бр. 3, унапређујући већ постојеће принципе. Општа одредба о забрани дискриминације предвиђена у члану 2, став 1, допуњује се и општим одредбама предвиђеним у бр. 18 и 28, тако да их треба читати заједно.

2. Док члан 2 подразумева обавезе државе чланице према лицима који су носиоци права из Пакта, подразумева и постојање правног интереса сваке државе чланице при испуњавању обавеза осталих држава чланица. Ово правило поткрепљено је чињеницом да сва правила која се односе на основна права сваке особе делују erga omnes, што је и предвиђено чланом 4 преамбуле Пакта, и обавеза предвиђена Повељом Уједињених нација која промовише универзално поштовање и мониторинг људских права и основноих слобода. Поред овог, уговорна димензија Пакта подразумева да је свка држава чланица у обавези  према осталим државама чланицама да испуњава обавезе предвиђене Пактом. У вези са овим, Комитет подсећа државе чланице да донесу деклерацију предвиђену чланом 41. Што се тиче држава које су донеле Деклерацију, Комитет подсећа на корисност употребе саме Дклерације. Међутим, сама чињеница о постојању формалног међудржавног механизма за представке Комитету за људска права који се односи на државе чланице које су донеле Деклерације у складу са чланом 41 не значи да је то и једини механизам којим се државе чланице могу  користити у заштити интереса у односу на деловања осталих држава чланица. Тако да процедуру предвиђену чланом 41 треба посматрати као доадтну. Из тог разлога, Комитет закључује да државе морају да прате евентуална кршења права проистеклих из Пакта без обзира на место. Да скрену пажњу на евентуална кршења права из Пакта и да позову државе на поштовање, сматрајући ту дужност легитимним интересом заједнице. 

3. Члан 2 одређује домет обавеза преузетих од стране држава чланица Пакта. Општа обавеза држава је да поштују права предвиђена Пактом и да осигурају њихову примену за сва лица која се налазе на територији државе (види став 9 и 10, даље у тексту). Перма принципу из члана 26 Бечке конвенције о уговорном праву, државе чланице, треба да спроводе обавезе из Пакта у доброј вери.

4. Обавезе које простичу из Пакта и из члана 2 су обавезујуће за све земље чланице у потпуности. Извшна, законодавна и правосудна власт, као и остале јавне и државне установе, без обзира на ниво (национална, регионална или локална) имају дужност да поштују обавезе које је преузела држава чланица. Извршна власт која у највећем броју случајева представља државу у међународној сфери, као и пред Комитетом, нема право да се позове на ненадлежност уколико је кршење проистекло из радње неког другог органа и да на тај начин тражи ослобађање од одговорности. Ово схватање произлази директно из принципа усвојеног у члану 27 Бечке конвенциоје о уговорном праву, према коме “једна чланица не може се позвати на одредбе свог унутрашњег права да би оправдала неизвршење уговора”. Иако члан 2, став 2, овлашћују државе чланице да обезбеде примену права из Пакта путем процедуре предвиђене локалним законодавством, исти принцип важи, те државе нису у могућниости да се позивају на уставне одредбе и домаће законе у случају кршења права предвиђених Пактом. У складу са овим, Комитет подсећа, да се у складу са чланом 50, код федералних држава Конвеција примењује у свим федералним јединицама без икаквих ограничења.  

5. Члан 2, став 1, обавеза поштовања и примене права предвиђених Пактом ступа на снагу одмах и важи за све државе чланице. Члан 2, став 2 предвиђа оквир права из Пакта која треба применити без икаквих одлагања. Комитет у општем коментарз 24. наводи да није могуће стављати резерве на члан 2 јер би биле су супротности са циљевима самог Пакта. 

6. Обевеза која проистиче из члана 2, став 1 је по својој природи како позитивног тако и негативног карактера. Државе чланице се морају уздржавати од кршења права предвиђених Пактом, а свако ограничење неког од права мора бити у складу са одредбама Пакта. У случају постојања таквих ограничења држава мора оправдати сразмерност између ограничења и циља који се жели постићи. Ни у једном случају не могу се поставити таква ограничења која би била у супротности са основним циљем Пакта.

7. Члан 2 поставља обавезу државама да усвоје законске, судске, административне, едукативне и остале мере које ће омогућити несметану примену Пакта. Комитет сматра да је држава у обавези да промовише Пакт не само међу државним и јавним службеницима и пред најширом јавношћу.

8. Обавезе из члана 2, став 1, обавезују државе и као такаве немају директни хоризонтални ефекат у области међународног права. Пакт не може бити замена за домаћи кривични и грађански законик. Позитивна обавеза државе значи да ће Пакт у потпуности бити поштована уколико држава штити права предвиђна Пактом не само у случају када кршење потиче од државних органа већ и од појединаца.  Кршење постоји и у случајевима када држава уз дужну пажњу не заштити или дозволи, ненадокнади штету и неказни појединце који крше права предвиђена Пактом.  Државе треба да ставе на располагање правна средства путем којих би права била декватно заштићена, члан 2, став 3.  Пакт предвиђа у неким од чланова обавезу државе да позитивно делује при регулисању неких активности приватних лица и тела.  На пример, гаранције које се односе на приватност из члана 17 треба да су заштићене законом. Такође се у члану седам наводи да државе треба да предузму позитивно правне мере и да осигурају да приватна и правна лица не спроводе тортуру, нехумане и понижавајуће поступке или казне у оквиру својих овлашћења.  У области која се тиче свакодневног живота као што је становање, особе треба да буду заштићене од дискриминације у складу са значењем те речи датим у члану 26. 

9. Корисници права предвиђени Пактом су појединци. Иако, са изузетком предвиђеним чланом 1, Пакт не спомиње правна лица или слична тела или колективитете, многа од права призната Пактом  као што су, право на слободу вероисповести, (чл. 18), слобода удруживања (чл. 22) или права припадника мањина (чл. 27), могу бити уживана као колективна. Иако је Комитет надлежан да разматра представке поднете од стране појединаца (чл. 1 Првог опционог протокола) или у њихово име, то не значи да појединици којима су нека од права прекршена преко кршења права правних лица или њима сличних тела.  

10. Државе чланице су дужне на основу члана 2, став један, да поштују права свих лица која се налазе на њеној територији и за сва лица која би на други начин била у њеној надлежности. Што значи да држава поред обавезе да заштити све оне који се налазе на њеној територији то мора омогућити и онима над којима има ефективну контролу без обзира да ли су или нису на самој територији државе чланице. Као што је наведено у општим коментарима бр. 15 усвојених на 27 заседању (1986), уживање права из Пакта је гарантовано свима без обзира на држављанство и лицима као што су особе које траже азил, избегла и расељена лица, инострани радници и остала лица, која се налазе на територији државе или се налазе под ефективном влашћу исте (нпр.мировна мисија или мисија за успостављање мира).   

11. Као што је наведено у општим коментарима бр. 291, Пакт се примењује у случајевима оружаног конфликта на која се примењују правила међународног хуманитарног права. При тумачењу неких од чланова Пакта правила међународног хуманитарног права су од посебног значаја, и треба их посматрати као комплементарне, а не као да једна искључују друга. 

12. Поред тога, члан 2 намеће обавезу државама да поштују права предвиђена Пактом свим лицима на својој територији и под њиховом контролом, и забрањује екстрадицију, депортацију или избацивање уколико постоји основана сумња да ће особа у питању претрпети непоправљиву штету, као што је описано у члановима 6 и 7 Пакта, без обзира да ли се ради о пребацивању у земљу у којој ће штета настати или у неку трћу из које каснијим пребацивањем лице може претрпети штету. Релевантни правосудни и управни органи треба да буду обавештени о овом аспекту благовремено и на прикладан начин. 

13. Члан 2, став 2, намеће обавезу државама да предузму неопходне мере, кроз домаће законодавство, како би права предвиђена пактом била примењива. Следи, да уколико та права већ нису заштићена домаћим законодавством држава чланица је дужна да усагласи домаће законодавство са Пактом. У оним слуачајевима где домаће законодавство није у складу са Пактом држава је дужна да измени законодавство и праксу и обезбеди поштовање права гарантованих Пактом. Члан 2, оставља државама могућност да ово усклађивање буде извршено у складу са Уставом и домаћим прописима, неприморавајући државе чланице да директно примењују Пакт, већ њенонм инкорпорацијом у домаће законодавство. Комитет заузима став, да гаранције које произлазе из Пакта могу добити и додатну заштиту како у земљама где се Пакт директно примењује тако и у земљама где се примена врши преко домаћег законодаваства.  Комитет позива све земље чланице у којима се примена Пакта врши преко домаћег законодавства да домаће законе кроз које се врши примена пакта уреде тако да се у потпуној мери могу остварити права грантована Пактом, како је предвиђено чланом 2. 

14. Обавеза предвиђена чланом 2, став 2, да се обезбеди примена Пакта је безусловна и тренутног је дејства. Пропусти при испуњењу ове обавезе не могу се правдати политицким, социјалним, културним или економским ставовима прихваћеним унутар државе. 

15. Члан 2, став 3, поставља захтев да државе поред ефективне заштите права предвиђених Пактом омогуће појединицима да користе делотворни правни лек при заштити тих права. Правни лекови треба да буду прилагођени потребама посебно угрожених категорија лица, имајући на уму децу. Комитет наглашава да државе обезбеде домаће правосудне и административне механизме за заштиту права предвиђених Пактом. Према схавтањима Комитета уживање права предвиђених Пактом могу бити заштићена различитим механизмима у оквиру правосуђа, укључујући директну примену Пакта, применом сличних уставних или законских одредаба или интерпретацијом Конвенције кроз домаће законодавство. Административни механизми треба да буду усаглашени са општом обавезом о поштовању права предвиђених Конвенцијом, и да поступе по свакој жалби , моментално, независно и професионално. Домаћа тела за заштиту људских права могу бити од користи у овој области. Пропуст државе чланице да испита наводна кршења права из Пакта, такође представља кршење одредаба Пакта. Прекид кршења које је у току је једана од основних карактеристика права на делотворни правни лек.   

16. Члан 2, став 3, поставља обавезу државама да надокнаде штету свим лицима којима је неко од права предвиђено Пактом прекршено. Уколико штета није надокнађена особама које су жртве кршења права предвиђених Пактом, обавеза да се обезбеди делотворни правни лек која је срж члана два, није испуњена. Поред експлицитне одредбе за накнаду штет предвиђене у члану 9, став 5 и члану14 став 6, Комитет сматра да Пакт уопштено предвиђа право на накнаду штете. Комитет наводи да накнада штете може да обухвати реституцију, рехабилитацију и мере задовољења као што су јавно извињење, јавно обележавање, давање гаранција о непоновљивости и промена одређених закона и праксе, као и извођење одрговорних лица пред лице правде.   

17. Уопштено, остваривање самог циљ Пакта било би доведено у питање без постојања обавезе, која је интегрални део члана 2, да се предузму све неопходне мере у циљу спречавања поновног кршења Пакта. Из тог разлога, Комитет је практиковао да у својим одлукама у случајевима који се подводе под Опциони протокол, укључи мишљење да поред мера које се односе на жртву, држава уједно мора да предузме све неопходне мере како би спречила слична или иста кршења у будућности. Такве мере налажу промене у пракси и законодавству. 

18. Када се на основу истраге установи да је постојало кршење одређеног права из Пакта, држава је у обавези да изведе одговорне пред лице правде. Избегавање обавезе да се истражи наводно кршење и да се одговорни изведу пред лице правде представља засебно кршење Пакта. Таква обавеза посебно се односи на она дела која су међународним и домаћим законодавством предвиђена као кривична дела, као што су, мучење, нечовечно или понижавајући поступак или кажњавање,(чл. 7), самовољно лишавање живота (чл. 6) и присилни нестанци (чланови 7 и 9 и, често, 6). Некажњавање починиоца за ова кривична дела, представља разлог забринуитости Комитета, и подспешује понављање ових кривичних дела у будућности.  Када су ова кривична дела почињена као део систематске или масовне акције, представљају злочине против човечности. (види Римски статут Међународног кривичног суда чл. 7). 

У случајевима када предсавници државе или запослени у управи прекрше неку од одредаба Пакта предвиђену овим параграфом, државе не треба да ослободе одговорности ова лица, као што је у неким случајевима давања амнестије (види општи коментар бр. 20(44)) ,имунитета или ублажавања казни. Додајући, да јавна функција и имунитет не могу бити препрека за кажњавање одговорних лица која су прекршила права гарантована Пактом. Остале баријере као што су потчињавање наређењима надређеног или несразмерно кратак рок застарелости, треба уклонити.  Државе чланице треба да сарађују и помогну једне другима при проналжењу и извођењу пред лице правде свих они за које се сумња да су кршили права предвиђена Пактом, а у случајевима када је за та кршења превиђена казна домаћим или међународним правом. 

19. Комитет даље заступа становиште да право на ефективни правни лек подразумева да држава мора да предузме одређене привремене мере у циљу избегавања даљег кршења права и да предузме сва расположива средства како би у најранијој фази прекинула наношење штет изазвано кршењем права из Конвенције. 

20. У државама у којима је загарантовано постојање ефективних правних лекова, а кршења и даље постоје, таква пракса приписује се неефикасности самих правних лекова. Државе су дужне да у својим периодичним извештајима наведу разлоге који онемогућавају ефикасно коришћење таквих правних средстава.

 _______________                                              

^*  Усвојени 29. марта 2004. на 2187 састанку.