Општи коментар 29 - члан 4 (ограничења у време изванредне јавне опасности)

Општи коментар бр. 29: Члан 4 (Ограничења у време изванредне јавне опасности)^[1]

замењује општи коментар бр.5

Седамдесет друго заседање (2001)

Чл. 4 Пакта је од посебне важности за заштиту људских права гарантованих Пактом. С једне стране, Пакт омогућава државама уговорницама да једнострано одступе од испуњења својих обавеза у Пакту на одређени временски период. С друге стране, чл. 4 подводи ову меру ограничења, као и материјалне последице које из тога проистичу, под одговарајући сигурносни режим. Повратак на нормално стање у коме се поново обезбеђује пуно поштовање права гарантованих Пактом мора бити првенствени циљ држава које уводе ограничења. У овом Општем коментару, који замењује Општи коментар бр. 5 усвојен на тринаестом заседању (1981), Комитет тежи да помогне државама уговорницама да примењују одредбе чл. 4.
Мере којима се одступа од одредби Пакта морају бити по својој природи привремене и изузетне. Пре него што држава примени чл. 4 морају бити испуњена два основна услова: ситуација мора да представља изванредну јавну опасност која прети опстанку нације, и држава уговорница мора званично да прогласи стање изванредне јавне опасности. Овај други услов је основ за успостављање владавине права и принципа правне извесности у време када су они најпотребнији. При проглашењу стања изванредне јавне опасности с последицама које могу да ограниче уживање било ког права из Пакта, државе морају да поступају у складу са својим уставним и законским одредбама које регулишу овакво проглашење и спровођење ванредних мера; задатак Комитета је да надзире ове одредбе како би се утврдило да ли су оне у сагласности с чл. 4. Како би Комитет спроводио овај задатак, државе уговорнице морају у својим извештајима поднетим сходно чл. 40 Пакта да обезбеде прецизне и довољне информације о законима и пракси који се односе на стање изванредне јавне опасности.
Не може се свако стање или катастрофа квалификовати као стање изванредне јавне опасности које прети опстанку нације према чл. 4, ст. 1 Пакта. У време оружаног сукоба, било домаћег или међународног, примењују се правила међународног хуманитарног прва која омогућавају да се, уз одредбе чланова 4 и 5, ст. 1 Пакта, спречи злоупотреба овлашћења која држава има у време изванредне јавне опасности. Пакт захтева да се чак и за време трајања оружаног сукоба мере којима се одступа од одредби Пакта буду допуштена само у оној мери у којој представљају претњу опстанку нације. Уколико државе примењују чл. 4 у ситуацијама различитим од оружаних сукоба, требало би пажљиво да размотре оправдање за такво поступање и зашто је таква мера неопходна и легитимна у околностима случаја. У више случајева Комитет је изразио забринутост у погледу држава које су ограничиле права гарантована Пактом, или чије законодавство допушта ограничења права која нису обухваћена у чл. 4.^[2]
Основни захтев за увођење било које мере ограничења одредби Пакта, сходно чл. 4, ст. 1, је да су такве мере стриктно лимитиране до нивоа који налажу околности случаја. Овај захтев се односи на трајање, територијалну и материјалну примену стања изванредне јавне опасности и било којих других мера предузетих због увођења оваквог стања. Ограничења обавеза из Пакта у случају ванредног стања се јасно разликују од ограничења у време када овакво стање не постоји, како је то предвиђено у неколико одредби Пакта.²⁸ Без обзира на то, обавеза лимитирања било којих ограничења на она која налажу околности случаја указује на поштовање принципа пропорционалности који је битан елемент свих ограничења. Шта више, сама чињеница да допуштено ограничење неке одређене одредбе може, само по себи, бити оправдано околностима случаја не доводи у питање захтев да специфичне мере предузете услед ограничења морају да буду оправдане околностима случаја. У пракси ће то омогућити да ниједна одредба Пакта, колико год да се широко од ње одступа, не буде у постпуности непримењива на поступање одређене државе. Приликом разматрања извештаја држава уговорница Комитет је указао на то да се недовољна пажња поклања принципу пропорционалности.²⁹
Питања као што су да ли права могу бити ограничена, и до које мере, не могу се одвојити од одредбе чл. 4, ст. 1 Пакта који предвиђа да било која ограничења обавеза државе према Пакту морају бити одређена тако "да одговарају захтевима ситуације". Овај услов налаже да државе уговорнице обезбеде јасно оправдање не само за одлуку да уведу стање изванредне јавне опасности већ и било које друге мере која су на томе засноване. Уколико државе користе право да ограниче одредбе Пакта услед, на пример, природних катастрофа, масовних демонстрација с елементима насиља, или акцидента у привреди, морају да буду способне да пруже оправдање да такве ситуације представљају претњу опстанку нације, али и да су мере којима се одступа од одредби Пакта у складу са захтевима ситуације. По мишљењу Комитета, могућност ограничавања права гарантованих Пактом под изговором да се ради о ограничењу слободе кретања (чл. 12) и слободе мирног окупљања (чл. 21) је у основи неприхватљиво у оваквим околностима и такво ограничавање одредби Пакта не би било у складу са захтевима ситуације.
Чињеница да су поједине одредбе Пакта наведене у чл. 4, ст. 2, као оне које не могу бити предмет ограничавања не значи да остали чланови Пакта могу бити подрвргнути ограничењу, чак ни у случају да постоји претња опстанку нације. Правна обавеза да се ограничења лимитирају строго на онај ниво који је у сагласности с околностима случаја уводи обавезу државама уговорницама и Комитету да врше пажљиву анализу сваког члана Пакта на објективан начин и према околностима случаја.
Чл. 4, ст. 2 Пакта експлицитно предвиђа да није дозвољено ограничење следећих чланова: чл. 6 (право на живот), чл. 7 (забрана тортуре, нехуманог или понижавајућег поступања или кажњавања, или медицинских и научних истраживања без пристанка), чл. 8, ст. 1 и 2 (забрана ропства и држања у ропском положају), чл. 11 (забрана притварања услед немогућности да се изврши уговорна обавеза), чл. 15 (принцип легалитета у кривичном праву, захтев да кривична одговорност и кажњавање буду уређени јасним и прецизним законским одредбама које су важиле и биле донете пре него што је кривично дело почињено, осим у случајевима када закон који је донет касније предвиђа лакшу казну), чл. 16 (право свакога да буде призната његова правна личност пред законом), и чл. 18 (право на слободу мисли, савести и вероисповести). Права садржана у овом члану не могу се дерогирати на основу саме чињенице да су садржана у чл. 4, ст. 2. Исто важи и за државе које су уговорнице Другог опционог протокола уз Пакт којим се укида смртна казна, сходно чл. 6 Протокола. У основи, квалификовање одредбе Пакта као оне која не може да се ограничава, не значи да ће ограничења увек бити неоправдана. Упућивање у чл. 4, ст. 2 на одредбу чл. 18 која предвиђа посебну клаузу о ограничењима у свом ставу 3, указује на то да је допуштеност ограничења питање независно од питања дерогирања. Чак и у време најозбиљније јавне опасности, државе које прибегавају ограничењу права на слободу мисли, савести и вероисповести морају да оправдају своје поступке сходно чл. 18, ст. 3. У неколико случајева Комитет је изразио забринутост у погледу права која се не могу дерогирати сходно чл. 4, ст. 2, која су ограничена или је било изгледа да ће бити ограничена на неадекватан начин у државама уговорницама.^[3]

Према чл. 4, ст. 1, један од услова за оправданост било ког ограничења одредби Пакта је да предузете мере не предвиђају дискриминацију на основу расе, боје, пола, језика, верског убеђења или социјалног порекла. Премда се одредбе чл. 26 Пакта и друге одредбе које се односе на забрану дискриминације (чланови 2, 3, 14, ст. 1, 23, ст. 4, 24, ст. 1 и чл. 25) нису уврштене међу одредбе које се не могу ограничавати у чл. 4, ст. 2, постоје елементи или димензије права на недискриминацију који не могу бити подвргнути ограничењима ни у каквим околностима. У суштини, одредба чл. 4, ст. 1, мора бити примењена у ситуацији када се праве разлике између особа у случају када се прибегава мерама којима се ограничавају одредбе Пакта.

Шта више, одредба чл. 4, ст. 1 налаже да ниједна мера којом се ограничавају одредбе Пакта не сме бити супротна другим обавезама које држава уговорница има по међународном праву, а посебно међународном хуманитарном праву. Чл. 4 Пакта не може бити тумачен као оправдање за одступање од Пакта уколико би такво одступање представљало повреду других међународних обавеза држава уговорница, било на основу уговора или општег међународног права. Ово је такође изражено у чл. 5, ст. 2 Пакта који предвиђа да неће бити ограничења или дерогације било ког основног права које признају други међународни уговори под изговором да Пакт не гарантује таква права или да их гарантује у мањој мери.

Премда није обавеза Комитета за људска права да разматра поступање држава уговорница у односу на испуњавање обавеза по основу других међународних уговора, поставља се питање да ли обавезе у области људских прва представљају перемпторне обавезе у међународном праву. Према томе, када се примењују одредбе чл. 4, ст. 2 и када се извештава по основу чл. 40 Пакта о правном оквиру који се примењује у ванредном стању, државе уговорнице су обавезне да обавесте о испуњавању осталих међународних обавеза у вези с одређеним правом, посебно обавеза које се односе на ванредно стање.^[4] С тим у вези, државе уговорнице морају да узму у обзир напредак остварен у међународном праву у погледу стандарда људских права који се примењују у време ванредног стања.^[5]

Одређивање појединих одредби Пакта као одредби које не могу бити подрвргнуте ограничењима према чл. 4, ст. 2, схвата се као препознавање перемпторне природе појединих основних људских права гарантованих Пактом (нпр. Чланови 6 и 7). Међутим, очигледно је да су неке друге одредбе Пакта унете у листу права која се не могу ограничавати из разлога што се никада не може сматрати неопходним да се она ограниче у време извранредне јавне опасности (нпр. чланови 11 и 18). Штавише, категорија перемпторних норми је шира од листе права која се не могу ограничити сходно чл. 4, ст. 2. Државе чланице не могу ни у ком случају применити чл. 4 као оправдање за кршење одредби међународног хуманиратног права или перемпторних норми међународног права, на пример узимањем талаца, колективним кажњавањем, самовољним лишавањем слободе или кршењем основних принципа права на правично суђење, укључујући претпоставку невиности.

У утврђивању дозвољеног оквира дерогирања одредби Пакта, један од критеријума могуће је пронаћи у дефинисању појединих кршења људских права као злочина против човечности. Уколико поступање предузето под надзором државе представља основ за индивидуалну кривичну одговорност за злочине против човечности особа укључених у такво поступање, чл. 4 Пакта не може бити коришћен као оправдање за то да ванредно стање искључује одговорност државе за те поступке. Зато, новија кодификација злочина против човечности у Римском статуту Међународног кривичног суда је важна за тумачење чл. 4 Пакта.^[6]

У одредбама Пакта које нису обухваћене чл. 4, ст. 2 постоје елементи који по мишљењу Комитета не могу бити предмет легитимне дерогације сходно чл. 4. Неки примери ће бити наведени доле.

Све особе лишене слободе биће третиране хумано и на начин који уважава њихово урођено достојанство. Премда ово право, гарантовано чл. 10 Пакта, није посебно поменуто у листи права која се не могу ограничавати у чл. 4, ст. 2, Комитет верује да у овом случају Пакт представља норму општег међународног права која се не може дерогирати. Исто проистиче и из упућивања на урођено достојанство гарантовано у преамбули Пакта и из блиске везе чланова 7 и 10.
Забране узимања талаца, отмице или необјављено притварање не могу бити предмет ограничења. Апсолутна природа ових забрана, чак и у време ванредног стања, оправдано је њиховом природом норми општег међународног права.
Комитет сматра да међународна заштита права особа која припадају мањинама укључује елементе који се морају поштовати у свим околностима. Ово проистиче из опште забране геноцида у међународном праву, из укључивања забране дискриминације у самом чл. 4 (ст. 1), и из неограничавајуће природе чл. 18.
Као што је гарантовано Римским статутом Међународног кривичног суда, насилна депортација која није утемељена у међународном праву, у виду насилног измештања протеривањем или другим насилним методама с територија на којима се особе законито налазе, представља злочин против човечности.^[7] Легитимно право ограничења чл. 12 Пакта за време стања изванредне јавне опасности не може никада бити узето као оправдање за овакво поступање.
Проглашење стања изванредне јавне опасности према чл. 4, ст. 1 Пакта не може бити оправдање да држава, супротно чл. 20 Пакта, пропагира рат или подстиче националну, верску или расну мржњу којом ће се позивати или подстицати на дискриминацију, нетрпељивост или насиље.

Чл. 2, ст. 3 налаже државама уговорницама Пакта да предвиде правне лекове за кршење било које одредбе Пакта. Ова одредба није поменута у листи права која не могу бити подвргнута ограничењима у чл. 4, ст. 2, али представља обавезу која се односи на Пакт у целини. Иако држава уговорница, за време ванредног стања и у мери која одговара околностима случаја, може да уведе побољшања у погледу остваривања судских или других правних лекова, држава уговорница мора да поступа у складу с основном обавезом из чл. 2, ст. 3 Пакта и да предвиди ефективан правни лек.

Суштина права која не могу бити предмет ограничења према чл. 4, ст. 2 Пакта је да она морају бити заштићена процедуралним гаранцијама, укључујући судске гаранције. Одредбе Пакта које се односе на процедуралне гаранције не смеју никада бити предмет ограничења која би угрозила остваривање права која се не могу дерогирати. Чл. 4 не може бити тумачен на начин који би резултирао ограничењем недерогирајућих права. Стога је, на пример, чл. 6 Пакта у целини недерогирајући и свако суђење које би водило изрицању смртне казне у време стања изванредне јавне опасности морало би да буде у сагласности с одредбама Пакта, укључујући захтеве садржане у члановима 14 и 15.

Гаранције које се односе на ограничење, како је предвиђено чл. 4 Пакта, засноване су на принципу легалитета и владавине права који су инхерентни Пакту у целини. С обзиром да су одређени елементи права на правично суђење експлицитно гарантовани у међународном хуманитарном праву у време оружаних сукоба, Комитет налази да је неоправдано било какво ограничавање ових гаранција у време изванредне јавне опасности. Комитет сматра да поштовање принципа легалитета и владавине права налаже да гаранције које се односе на правично суђење морају да буду поштоване у време стања изванредне јавне опасности. Само суд установљен законом може судити и донети пресуду за кривично дело. Претпоставка невиности мора бити поштована. Како би се обезбедила заштита недерогирајућим правима, право да се покрене поступак пред судом и да се омогући суду да без одлагања одлучи о основаности притвора, не може бити укинуто одлуком државе уговорнице о ограничењу права гарантованих Пактом.^[8]

Како предвиђа чл. 4, ст. 3, државе уговорнице се, када примењују право на дерогирање сходно чл. 4, подвргавају међународном режиму нотификације. Држава уговорница која примењује право на дерогирање мора одмах да обавести остале државе уговорнице, преко Генералног секретара Уједињених Нација, о томе која права су подрвргнута ограничењу и о разлозима за такав поступак. Овакво обавештење је неопходно, не само да би се омогућило да Комитет обавља своју функцију, већ и да би се утврдило да ли ограничења стриктно одговарају околностима случаја и да би се осталим државама уговорницама омогућило да прате испуњавање обавеза према Пакту. У складу с великим бројем кратких нотификација држава уговорница које су до сада разматране, Комитет наглашава да је у нотификацији неопходно назначити све информације о мерама које су предузете уз јасно прецизирање разлога због којих су оне уведене, уз обезбеђивање детаљне документације која се односи на домаће законодавство. Додатне нотификације су неопходне уколико држава уговорница предузима додатне мере сходно чл. 4 Пакта, на пример, уколико продужава трајање ванредног стања. Обавеза хитног обавештавања важи и у случају обустављања ванредног стања. Горе наведене обавезе нису увек биле поштоване: државе уговорнице су често пропуштале да обавесте друге државе уговорнице преко Генералног секретара, о увођењу ванредног стања, о резултатима мера које су уведене ограничењем једног или више права у Пакту, а државе уговорнице су неретко избегавале да поднесу нотификацију о територијалним и другим променама које су предузеле сходно уведеним мерама.^[9] Некада, питања као што су постојање стања изванредне јавне опасности и да ли је држава одступила од одредби Пакта приликом ограничавања права, је долазило до Комитета само изузетно у случајевима када је разматрао извештај одређене државе. Комитет назначава обавезу хитног међународног обавештавања увек када држава уговорница приступи ограничавању права гарантованих Пактом. Обавеза Комитета да надзире да ли је право и праксу у држави уговорници у складу са захтевима из чл. 4 Пакта неће зависити од тога да ли је држава поднела нотификацију или не.

____________________

[1] Усвојено на седамдесетдругом заседању одржаном 24. јула 2001.

[2] Види следеће коментаре/закључна разматрања: Република Танзанија (1992), CCPR/C/79/Add.12, st. 7; Доминиканска република (1993), CCPR/C/79/Add.18, st. 4; Уједињено Краљевство Велике Британије и Северне Ирске (1995), CCPR/C/79/Add.55, st. 23; Peru (1996), CCPR/C/79/Add.67, st. 11; Боливија (1997), ЦЦПР/Ц/79/Адд.74, ст. 14; Цоломбија (1997), ЦЦПР/Ц/79/Адд.76, ст. 25; Либан (1997), ЦЦПР/Ц/79/Адд.78, ст. 10; Уругвај (1998), ЦЦПР/Ц/79/Адд.90, ст. 8; Израел (1998), ЦЦПР/Ц/79/Адд.93, ст. 11.

²⁸ Види, на пример, чланове 9 и 12 Пакта.

²⁹ Види, на пример, закључна разматрања која се односе на Израел (1998), ЦЦПР/Ц/79/Адд. 93, ст. 11

[3] Види следеће коментаре/закључна разматрања: Доминиканска република (1993), CCPR/C/79/Add.18, st. 4; Јордан (1994), CCPR/C/79/Add.35, st. 6; Непал (1994), CCPR/C/79/Add.42, st. 9; Руска федерација (1995), CCPR/C/79/Add.54, st. 27; Замбија (1996), CCPR/C/79/Add.62, st. 11; Габон (1996), CCPR/C/79/Add.71, st. 10; Коломбија (1997), CCPR/C/79/Add.76, st. 25; Израел (1998), CCPR/C/79/Add.93, st. 11; Ирак (1997), CCPR/C/79/Add.84, st. 9; Уругвај (1998), CCPR/C/79/Add.90, st. 8; Јерменија (1998), CCPR/C/79/Add.100, st. 7; Монголија (2000), CCPR/C/79/Add.120, st. 14; Киргистан (2000), CCPR/CO/69/KGZ, st. 12.

[4] Упућивање се односи на Конвенцију о правима детета која је ратификована од готово свих држава уговорница Пакта, а не садржи одредбу о допуштености дерогације. Као што чл. 38 ове Конвенције прецизира она се примењује у стању изванредне јавне опасности.

[5] Упућивање се односи на извештаје Генералног секретара упућене Комисији за људска права сходно Резолуцијама Комисије 1998/29, 1996/65 и 2000/69 о минимуму стандарда хуманости (касније: основних стандарда хуманости), E/CN.4/1999/92, E/CN.4/2000/94 i E/CN.4/2001/91, и на покушаје да се дефинишу основна права која ће се примењивати у свим околностима, на пример, Минимални стандарди о нормама људских права које важе у време ванредног стања (Paris, International Law Association, 1984), the Principi из Сиракузе о ограничењу и дерогацији одредби у Међународном пакту о грађанским и политичким правима, извештај г. Leandro Despouy, Специјални известилац Подкомисије о људским правима и ванредном стању (E/CN.4/Sub.2/1997/19 i Add.1), Смернице о интерном расељавању (E/CN.4/1998/53/Add.2), Turku (Ảbo) Декларација о минимуму стандарда хуманости (1990), (E/CN.4/1995/116). Упућивање се такође односи на одлуку 26-те Међународне конференције црвеног крста и црвеног полумесеца (1995) којом се овлашћује Међународни комитет црвеног крста да припреми извештај о обичајним правилима међународног хуманитарног права у међународним и унутрашњим ратним сукобима.

[6] Види чланове 6 (геноцид) и 7 (злочини против човечности) Статута који је од 1. јула 2001. године ратификован од стране 35 држава. Премда су многи од специфичних поступака предвиђених у чл. 7 Статута директно повезани с кршењима оних људских права која нису подложна дерогацији сходно чл. 4, ст. 2 Пакта, категорија злочина против човечности дефинисана у овом члану подразмева кршење одредби Пакта подразумева одредбе које нису обухваћене поменутим чланом Пакта. На пример, одређена озбиљна кршења чл. 27 могу у исто време представљати геноцид сходно чл. 6 Римског статута, и чл. 7, у више наврата, обухвата поступке који се односе и на, поред чланова 6, 7 и 8 Пакта, чланове 9, 12, 26 и 27.

[7] Види чл. 7(1) (д) и 7(2) (д) Римског статута.

[8] Види закључна разматрања Комитета која се односе на Израел (1998) (CCPR/C/79/Add.93), ст. 21: “… Комитет сматра да је одређивање притвора у административној процедури супротно с одредбама чланова 7 и 16 Пакта, од којих ниједан не предвиђа ограничења у време изванредне јавне опасности …. Комитет наглашава, међутим, да држава уговорница не може да одступа од захтева за вршење ефективног судског надзора у случају одређивања притвора.” Види препоруке Комитета упућене Подкомисији за спречавање дискриминације и заштиту мањима у погледу предлога Трећег опционог протокола уз Пакт: “Комитет изражава задовољство због чињенице да државе уговорнице у суштини разумеју да права habeas corpus и amparo не би требала да буду подвргнута ограничењима у време стања изванредне јавне опасности. Штавише, Комитет сматра да су правни лекови предвиђени у чл. 9, ст. 3 и 4, тумачени заједно с чл. 2 инхерентни Пакту у целини.” Службени записници Генералне Скупштине, четрдесетдевето заседање, Додатак бр. 40 (A/49/40), vol. I, annex XI, st. 2.

[9] Види коментаре/закључна разматрања која се односе на Перу (1992), CCPR/C/79/Add.8, st. 10; Ирску (1993), CCPR/C/79/Add.21, st. 11; Египат (1993), CCPR/C/79/Add.23, st. 7; Камерун (1994), CCPR/C/79/Add.33, st. 7; Руску Федерацију (1995), CCPR/C/79/Add.54, st. 27; Замбију

Међународни пакт о грађанским и политичким правима - ICCPR