Општи коментар бр. 25: Члан 25 (учешће у јавним пословима и право гласа)
Педесет седмо заседање (1996)[1]
Члан 25 Пакта признаје и штити право сваког грађанина да учествује у обављању јавних послова, право да гласа и право да буде биран, као и право да му буде доступно учешће у раду јавних служби. Све државе, без обзира на уставно уређење и облик власти, дужне су према Пакту да усвоје законске и друге мере које су неопходне да би се грађанима омогућило уживање наведених права. Чл. 25 је суштина сваке демократске власти која је заснована на пристанку грађана и која поштује принципе на којима почива Пакт.
Права која штити чл. 25 су у вези са правом народа на самоопредељење, али се разликују од овог права. Према правима која штити чл. 1(1), народи имају право да слободно одлучују о свом политичком статусу и да бирају облик свог уставног уређења или власти. Чл. 25 односи се на права појединца да учествује у процесима који спадају у обављање јавних послова. Ова права, као права појединаца, могу да доведу до изношења тврдњи које су у надлежности првог Опционог протокола.
За разлику од осталих права и слобода гарантованих Пактом (која су загарантована свим појединцима који се налазе на територији или су под јурисдикцијом одређене државе), чл. 25 штити права "сваког грађанина". У својим извештајима државе треба оквирно да одреде којим законским одредбама се утврђује појам држављанства у контексту права која штити чл. 25. Није дозвољено прављење било какве разлике међу грађанима у погледу уживања ових права, било на основу расе, боје коже, пола, језика, религије, политичког или неког другог мишљења, националног или друштвеног порекла, својине, рођења или по било ком другом основу. Прављење разлике између лица која су рођењем стекла држављанство и лица која су држављанство стекла натурализацијом може да доведе у питање поштовање чл. 25. У извештајима држава треба да се укаже на то да ли припадници било које групе, као што су на пример стално настањена лица, уживају ова права на ограниченој основи, тако што на пример имају право да гласају на локалним изборима и да обављају одређене функције у оквиру јавних служби.
Сви услови који се односе на уживање права која штити чл. 25 треба да буду засновани на објективним и разумним критеријумима. На пример, разумно је да је за кандидовање на изборима и за именовање на одређене положаје потребна већа старосна граница него за коришћење права гласа, које треба да буде доступно сваком одраслом грађанину. Уживање ових права не може да се суспендује или укине, осим из разлога који су законски основани и истовремено објективни и разложни. На пример, утврђена ментална неспособност може да буде разлог да се неком лицу ускрати право да гласа или да обавља одређену функцију.
Обављање јавних послова, поменуто у ставу (а), јесте широк концепт који обухвата вршење политичке моћи, пре свега вршење законодавне, извршне и административне моћи. Овај појам покрива све аспекте јавне управе и формулисање и спровођење политике на међународним, домаћим, регионалним и локалним нивоима. Алокација поменутих моћи и начин који омогућава грађанима да појединачно остварују право на учешће у обављању јавних послова, заштићено чл. 25, треба да буде регулисано уставом и законима.
Грађани директно учествују у обављању јавних послова када спроводе своја овлаштења као чланови законодавних тела или када обављају извршне функције. Ово право на непосредно учествовање гарантовано је ставом (б). Грађани такође директно учествују у обављању јавних послова када бирају или мењају устав или када на референдуму одлучују о исходу питања која су од јавног значаја или другим изборним процесима који се спроводе сходно ставу (б). Грађани могу непосредно да учествују и када узимају учешће на јавним скуповима на којима се доносе одлуке о питањима од значаја за локалну заједницу или о делатностима у оквиру одређене заједнице, или када учествују у раду тела која представљају грађане у преговорима са владом. Тамо где је утврђен облик непосредног учествовања грађана не би требало да се праве било какве разлике међу њима по основима наведеним у чл. 2, ст. 1, и не би требало да постоје било каква безразложна ограничења.
Када грађани учествују у обављању јавних послова преко слободно изабраних представника сходно чл. 25 подразумева се да ти представници имају овлашћење за вршење власти и да путем изборног процеса полажу одговорност за вршење својих овлашћења. Подразумева се такође да ови представници користе само она овлашћења која имају према уставним одредбама. Учествовање преко слободно изабраних представника остварује се кроз изборне процесе који морају да буду уређени законима сходно ставу (б).
Грађани такође учествују у вођењу јавних послова тако што се труде да остваре утицај кроз јавне дебате и дијалог са својим представницима, или тако што се међусобно организују. Овакав вид учешћа заснован је на слободи изражавања, окупљања и удруживања.
Члан 25, ст. б износи специфичне одредбе које се односе на право грађана да учествују у вођењу јавних послова као бирачи или кандидати за изборе. Поштени периодични избори, у складу са ставом (б), од суштинског су значаја да би се омогућило да представници буду одговорни за коришћење законодавне или извршне власти које су им поверене. Овакви избори морају да се одржавају у временским интервалима који нису несразмерно дуги и који обезбеђују да ауторитет владе све време буде заснован на слободно израженој вољи бирача. Права и обавезе које уређује став (б) треба да буду законом гарантовани.
Право гласа на изборима и референдумима мора да буде утврђено законом, а ограничења морају да буду јасно одређена, као у случају одређивања минималне старосне границе за остваривање права гласа. Безразложно је да се право гласа ограничава на основу физичке неспособности или да се захтева да бирач буде писмен, образован или да испуњава одређене имовинске захтеве. Страначка припадност не би требало да буде услов за право гласа, нити основ за ограничење овог права.
Државе морају да предузму делотворне мере како би омогућиле свим лицима са правом гласа да то право остварују. Уколико је прописано да се бирачи уводе у бирачке спискове, овај процес треба што више поједноставити уз избегавање препрека при увођењу у списак. Ако је за увођење у спискове потребан доказ о сталном боравку, овај услов треба да буде разуман и без ускраћивања права гласа бескућницима. Сваки вид злоупотребе процеса регистрације бирача или гласања, као и прибегавање застрашивању или принуди, треба да буду забрањени законима који предвиђају казне за овакво поступање; ове законе треба стриктно примењивати. Потребно је спровести кампање образовања и регистровања бирача како би се обезбедило ефективно остварење права садржаних у чл. 25 у добро обавештеном друштву.
Слобода изражавања, окупљања и удруживања су основни предуслови за ефективно остварење права гласа и морају да буду у потпуности заштићени. Треба да се предузму позитивне мере како би се превазишле специфичне тешкоће, као што је неписменост, језичке баријере, сиромаштво или ограничења слободе кретања која лицима са правом гласа не дозвољавају да то право користе. Информације и предизборни материјали треба да буду доступни на језицима мањина. Посебне методе, као на пример фотографије или симболи, треба да се користе да би се неписменим бирачима обезбедиле адекватне информације на основу којих могу да гласају. Државе уговорнице треба да укажу у својим извештајима на који начин се хватају у коштац са тешкоћама изложеним у овом ставу.
Извештаји држава треба да садрже информације о правилима којима се утврђује право гласа и о примени тих правила у периоду који извештај обухвата. Такође треба да буду наведени чиниоци који онемогућавају грађане у коришћењу права гласа и позитивне мере које су усвојене да би се ови чиниоци превазишли.
Државе уговорнице у својим извештајима треба да наведу и објасне законске одредбе које би могле да утичу на ускраћивање права гласа грађанима. Основи за ускраћивање овог права треба да буду објективни и разумни. Уколико је осуда за неко кривично дело основ за ограничење права гласа, трајање ограничења треба да буде сразмерно тежини учињеног кривичног дела и казни. Лицима која су лишена слободе али нису осуђена не би требало да буде ускраћено право гласа.
Ефективно спровођење права и могућност кандидовања за јавну функцију обезбеђује да лица са правом гласа имају слободан избор кандидата. Свако ограничење права на кандидовање, као на пример минимална старосна граница, мора да буде оправдано сходно објективним и разумним критеријумима. Лица која по свим осталим условима могу да се кандидују не би требало да буду искључена по неразумним и дискриминаторним основама, као што је образовање, место боравка или порекло, или због политичке неподобности. Нико не би требало да трпи дискриминацију или било какву штету због тога што се кандидовао. Државе чланице треба да наведу и објасне законске одредбе којима се било којој групи или категорији људи ускраћује право на кандидатуру.
Услови који се односе на датуме номиновања, плате или депозите треба да буду разумни и недискриминаторни. Уколико има разумних основа да се сматра да обављање одређених функција на које се бира не може да се усклади са обављањем неких других специфичних функција (нпр. судство, високи положаји у војсци, јавне службе), мере којима се спречава сукоб интереса не би требало да несразмерно ограничавају права која штити став (б). Разлози за смену изабраних вршилаца одређених функција треба да буду утврђени законима који су засновани на објективним и разумним критеријумима уз коректну процедуру.
Право да се буде биран не би требало неразумно да се ограничава захтевима да кандидати буду чланови странака или чланови тачно одређених странака. Уколико је потребно да кандидат има одређен број присталица да би се кандидовао, овај услов би требало да буде разуман и не би требало да представља препреку за кандидатуру. Политичко мишљење не може да буде разлог да се било ко лиши права кандидовања на изборима, а да се тиме не повреди чл. 5, ст. 1 Пакта.
Државе у својим извештајима треба да објасне законске одредбе којима се утврђују услови за обављање јавно изабране функције и било коју врсту ограничења или предуслова који важе за одређене функције. Такође треба да буду објашњени услови за номиновање, нпр. старосна граница и сви остали предуслови и ограничења. Државе у својим извештајима треба да укажу на евентуално постојање ограничења која забрањују лицима на положајима у јавној служби (укључујући положаје у полицији и оружаним снагама) да буду изабрана на одређене јавне функције. Треба да буду описани законски основи и процедуре за смену изабраних јавних представника.
Сходно ставу (б), избори морају да буду поштени и слободни и да се спроводе периодично, унутар законског оквира којим се гарантује ефективно остварење бирачких права. Лица са правом гласа морају да имају слободу да гласају за било ког кандидата на изборима, као и за или против било ког предлога на референдуму или плебисциту; морају да имају слободу да подрже или не подрже владу без било каквог недозвољеног утицаја са стране или било које врсте принуде која би могла да измени или чак забрани слободно изражавање воље бирача. Бирачи би требало самостално да формирају своје мишљење, без насиља или претње насиљем, без присиле, примамљивања или било какве врсте манипулација. Разумна ограничења трошкова у изборној кампањи могу да буду оправдана када је неопходно да се обезбеди поштовање слободне воље бирача или да несразмерни издаци за било ког кандидата или странку не доведу у питање демократски процес. Резултати поштених избора треба да се поштују и спроводе.
Потребно је формирати независан изборни орган који ће да надгледа изборни процес и да обезбеди поштено и непристрасно спровођење овог процеса, сходно законима који су у складу с одредбама Пакта. Државе треба да предузму мере којима ће гарантовати тајност гласања током избора, укључујући и гласање одсутних, тамо где овакав систем постоји. То подразумева заштиту бирача од било ког облика принуде или присиле који има за циљ да открије како они намеравају да гласају или како су гласали, и заштиту од било каквог незаконитог или арбитрарног уплитања у изборни процес. Кршење ових права је супротно члану 25 Пакта. Сигурност гласачких кутија мора да буде загарантована, а гласови треба да се броје у присуству кандидата или њихових представника. Потребно је да постоји независан поступак надгледања гласања и бројања гласова; такође треба да постоји могућност судског преиспитивања или неког другог сличног процеса, како би бирачи имали поверења у поузданост гласања и поступак бројања гласова. Помоћ која се при гласању пружа немоћнима, слепима или неписменима треба да буде непристрасна. Потебно је обезбедити пуну обавештеност бирача о овим гаранцијама.
Премда Пакт не фаворизује ниједан одређени изборни систем, сваки систем који постоји у држави уговорници мора да буде у складу са одредбама члана 25 и мора да гарантује и спроводи у дело слободно изражену вољу бирача. Принцип “један човек – један глас” мора да се примењује, а глас једног бирача у оквиру сваког изборног система у држави мора да има исту вредност као и глас другог бирача. Границе изборних јединица и метод додељивања гласова би требало да одражавају дистрибуцију гласова уз забрану дискриминације било које групе бирача; такође, не би требало да неразумно укидају или ограничавају право грађана да слободно бирају своје представнике.
Извештаји држава треба да укажу на мере које су предузеле да гарантују поштене, слободне и периодичне изборе, и да покажу на који начин изборни систем или системи у држави гарантују и омогућавају спровођење слободно изражене воље бирача. У извештају треба да буде описан изборни систем и објашњен начин на који су различите политичке опције у друштву заступљене у изабраним телима. Такође треба да се опишу закони и процедуре који грађанима обезбеђују стварно коришћење права гласа и да се укаже на начин на који се законом штити тајност, поузданост и ваљаност процеса гласања. Треба да се опише практично спровођење описаних мера у периоду на који се извештај односи.
Члан 25, подстав (ц) регулише право и могућност грађана да им на основу принципа опште једнакости буду доступни положаји у јавној служби. Да би се омогућила доступност ових положаја на основу принципа опште једнакости, критеријуми и поступци именовања, унапређења, суспензије и смењивања морају да буду објективни и разумни. У неким случајевима је неопходно спровођење позитивних мера како би се јавна служба учинила доступном свим грађанима. Уколико је могућност приступа јавним службама заснована на једнаким могућностима и општим принципима процене, и уколико се обезбеде тачно утврђена права, ствара се основ да лица која су на положајима у јавној служби не буду изложена политичком уплитању са стране или другим притисцима. Посебно је значајно да се обезбеди да лица не трпе дискриминацију у остварењу својих права сходно чл. 25, подстав (ц), или по било ком основу изнесеном у чл. 2, ст. 1.
Државе у својим извештајима треба да објасне услове под којима се могућ приступ јавним функцијама, све врсте ограничења која се при том уводе, поступке именовања, унапређења, суспензије и смењивања или уклањања са положаја, као и законске или друге механизме преиспитивања који се примењују на ове поступке. Такође треба да се укаже на начин на који се постиже једнака могућност приступа овим функцијама, да ли су уведене позитивне мере и, уколико јесу, у којој мери.
Како би се обезбедило пуно уживање права која гарантује чл. 25, од суштинског је значаја да се омогући слободно изношење информација и идеја о јавним и политичким питањима међу грађанима, кандидатима и изабраним представницима. То подразумева постојање слободне штампе и осталих медија који могу да коментаришу питања од јавног значаја без цензуре или ограничења и да усмеравају јавно мњење. Да би се ово остварило неопходно је пуно уживање и поштовање права која гарантованих члановима 19, 21 и 22 Пакта, укључујући слободу бављења политичким активностима, било појединачно или кроз политичке странке или друге организације, слободу да се расправља о јавним пословима, слободу одржавања мирних демонстрација и митинга, слободу критиковања и супротстављања, слободу објављивања политичког материјала, слободу организовања предизборне кампање и слободу пропагирања политичких идеја.
Право на слободу удруживања, које обухвата и право да се оформи и прикључи организацијама и удружењима која се баве политичким и јавним пословима, јесте нужан пратилац права која заштићених чланом 25. Политичке странке и чланство у њима могу да играју значајну улогу у обављању јавних послова и у изборном процесу. Државе треба да обезбеде да политичке странке у свом унутрашњем уређењу поштују одговарајуће одредбе чл. 25, како би омогућиле грађанима да остварују права која овај члан гарантује.
С обзиром на одредбе чл. 5, ст. 1 Пакта, ниједно право које признаје и штити чл. 25 не може да се тумачи тако да подразумева право да се делује или да дозвољава деловање у циљу поништавања или ограничавања права и слобода које штити Пакт у већој мери него што је то дозвољано овим Пактом.
________________________
[1] Усвојено од стране Комитета на 51. заседању, додатак бр. 40 (A/51/40), анекс V (12. јул 1996). Број у загради указује на заседање на којем је усвојен Општи коментар